Schrif­te­lijke vragen Nicolaï (PvdD) over spoedwet stikstof

Indiendatum: dec. 2019

De fractieleden van de PvdD hebben de volgende vragen.

In de Memorie van Toelichting heeft de regering er terecht op gewezen dat uit de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ABRvS) over de PAS en over het beweiden en bemesten (beide van 29 mei 2019) volgt, dat de tot op heden gevolgde aanpak juridisch niet houdbaar is gebleken.

De fractieleden achten het oordeel van de Raad van State over de nu voorgestelde maatregelen van groot belang. Uit het feit dat de regering aan de Raad van State nog voorlichting heeft gevraagd over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder een drempelwaarde kan worden gerealiseerd, blijkt dat ook zij het van groot belang vindt dat nu een juridisch hechte constructie wordt gevolgd.

In het licht daarvan achten de fractieleden het opmerkelijk dat de regering het advies van de Raad van State niet op alle punten heeft gevolgd. Zij kunnen zich niet aan de indruk onttrekken dat de regering er rekening mee houdt dat aan de regeling over de drempelwaarde die zij voorstelt, toch nog juridische risico’s kleven. Immers, het belang van de voorgestelde regeling over het stikstofregistratiesysteem lijkt in de visie van de regering ook daarin te liggen dat daarop teruggevallen kan worden als blijkt dat de voorstellen over de in te stellen drempelwaarde juridisch geen stand blijken te houden. Op bladzijde 9 van de Memorie van Toelichting wordt dit met zoveel woorden gesteld:

“Als een vrijstellingsregeling niet houdbaar blijkt te zijn, zoals het geval was met de vrijstelling gekoppeld aan de grenswaarde onder het Programma aanpak stikstof 2015-2021, moeten alle projecten waarvoor op die vrijstelling een beroep is gedaan, alsnog worden gelegaliseerd”.

Dat geeft aanleiding tot de volgende vragen. Is er onder de ambtelijke adviezen waarover de regering beschikt, een advies dat het risico aanwezig acht dat de ABRvS of het Europese Hof van Justitie (hierna: HvJ EU) de drempelwaarde-regeling in strijd met de Habitat-richtlijn zal oordelen? Heeft de regering extern advies ingewonnen over de vraag of het vaststellen van een drempelwaarde zoals zij voor ogen heeft, in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn en met de rechtspraak van het HvJ EU en de ABRvS? Is de regering bereid de ambtelijke en eventueel externe adviezen aan de Eerste Kamer ter inzage te geven? Zo nee, waarom niet?

Is de regering het met de fractieleden eens dat wetgever met de onderwerpelijke regeling in een bijzondere positie verkeert, omdat zij minder politieke vrijheid heeft nu immers de wet moet voldoen aan de eisen van artikel 6 van de Habitat-richtlijn, zodat het aankomt op beantwoording van een rechtsvraag (strijd met artikel 6 – ja of nee?) waarover de ABRvS en het HvJ EU het laatste woord hebben? Is de regering het met de fractieleden eens dat in zo’n geval extra gewicht moet worden toegekend aan het advies en de voorlichting van de Raad van State? Is de regering bereid om tenminste drie externe adviseurs onafhankelijk van elkaar de kwestie te laten beoordelen en om af te zien van de regeling omtrent de drempelwaarde indien niet alle drie de adviseurs oordelen dat er geen risico bestaat dat de ABRvS of het HvJ EU de ministeriële regeling in strijd met de Habitatrichtlijn zal oordelen? Zo nee, op welke grond is de regering daartoe niet bereid?

In mei 2019 heeft de ABRvS de PAS in navolging van de al eerder gewezen uitspraak van het HvJ EU in strijd geoordeeld met de Habitat-richtlijn. Het is de regering al jaren bekend dat de veehouderij voor een zeer groot deel bijdraagt aan de stikstofdepositie. In september dit jaar heeft de Commissie Remkes geadviseerd tot een selectieve gebiedsspecifieke en doelgerichte reductie van de ammoniakemissie, door gerichte verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij kwetsbare Natura 2000-gebieden. In de aanhangige Spoedwet ontbreekt een regeling die betrekking heeft op verwerving of sanering van agrarische bedrijven. In de brief van de regering van 13 november 2019 wordt verwezen naar de ‘Subsidieregeling sanering varkenshouderijen’ die wordt ‘ingezet’, maar die regeling heeft niets uitstaande met een verwerving of sanering van agrarische bedrijven met het doel de stikstofdepositie terug te dringen. De regeling betreft slechts een subsidiëring voor sluiting van varkenshouderijen met een te hoge geurscore.

Waarom ontbreekt in de Spoedwet een regeling die betrekking heeft op verwerving of sanering van agrarische bedrijven met als doel de stikstofdepositie terug te dringen? Is de regering het met de fractieleden eens dat boeren die door het afbouwen van hun huidige bedrijfsvoering willen meewerken aan de oplossing van het stikstofprobleem in de buurt van Natura 2000-gebieden snel zekerheid moet worden geboden over de wijze waarop de overheid hen daarin financieel tegemoet zal komen? Kan de regering een overzicht geven van de kosten die gemoeid zijn bij toekenning van schadevergoeding aan bouwbedrijven en andere belanghebbenden die de dupe zijn van de onrechtmatige besluitvorming betreffende de PAS en de kosten die gemoeid zijn bij het verwerven of saneren van agrarische bedrijven waarvan een significante daling van de stikstofdepositie is te verwachten? Op welke termijn zullen daadwerkelijk agrarische bedrijven op basis van een rechtvaardige saneringsregeling kunnen worden ontmanteld? Is het uit een oogpunt van een structurele oplossing niet effectiever om met spoed in te zetten op de door de Commissie Remkes geadviseerde sanering in plaats van maatregelen met betrekking tot veevoeder voor te stellen die betrekking hebben op de gehele agrarische sector en die zullen leiden tot een bureaucratische lastenverzwaring?

In de Spoedwet wordt zwaar ingezet op een drempelwaarde-regeling die het mogelijk zou maken – in de visie van de regeling – om vrijstelling te krijgen voor projecten die tot stikstofdepositie leiden.

In de brief van de Minister LNV over de aan de Raad van State gevraagde voorlichting wordt erkend dat die Raad met zoveel woorden voorop stelt “dat om een drempelwaarde verdedigbaar te laten zijn, er veel meer maatregelen zullen moeten worden getroffen dan alleen maatregelen die de cumulatieve stikstofdepositie van vrijgestelde maatregelen compenseren”.

Welke maatregelen als door de Raad van State bedoeld, worden getroffen? Op welke termijn zullen die maatregelen effect sorteren?

De Raad van State stelt dat er een geloofwaardig en effectief pakket van maatregelen moet zijn “gericht op het daadwerkelijk realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor het desbetreffende gebied. Alleen dan zal een drempelwaarde tot de mogelijkheden behoren” (onderstreping toegevoegd)

Een voorwaarde voor een rechtmatige invoering van een drempelwaarde is dus volgens de Raad van State (waarvan de Afdeling Rechtspraak straks de maatregelen op rechtmatigheid zal toetsen) zo’n pakket aan effectieve maatregelen. In de voorgestelde regeling die betrekking heeft op het invoeren van een drempelwaarde ontbreekt de door de Raad van State gestelde voorwaarde.

Is de regering het met de fractieleden eens dat het verlenen van vrijstelling op grond van een drempelwaarde als niet aan de door de Raad van State genoemde voorwaarde is voldaan, onrechtmatig zal worden geoordeeld, zoals ook de PAS onrechtmatig werd geoordeeld omdat er slechts ‘plannen’ bestonden, maar niet gebleken was van daadwerkelijke maatregelen? Is de regering bereid om de Spoedwet pas in werking te laten treden indien de maatregelen als door de Raad van State bedoeld vast staan? Is de regering bereid om de Spoedwet pas in werking te laten treden indien de Eerste Kamer in de gelegenheid is gesteld daarvan kennis te nemen en daarover met de regering overleg te voeren?

Uit de Memorie van Toelichting (bladzijde 5) blijkt dat de in het voorgestelde artikel 2.9, tweede lid van de Wet Natuurbescherming bedoelde drempelwaarde een “landelijke drempelwaarde” betreft.

De Raad van State wijst in haar voorlichting (bladzijde 9) een algemene ‘landelijke drempelwaarde’ af en wijst erop dat voor het vaststellen van een drempelwaarde “een gebiedsgerichte benadering en een ecologische motivering daarvan” vereist is. Uitdrukkelijk stelt de Raad: “De mogelijkheden om drempelwaarden te stellen worden dus in eerste instantie bepaald door de staat van instandhouding van de desbetreffende Natura 2000-gebieden”. (onderstreping toegevoegd)

Aannemelijk is dus dat de ABRvS een vrijstelling op grond van een landelijke drempelwaarde onrechtmatig zal oordelen als deze niet is toegesneden op de kenmerken van het desbetreffende Natura 2000-gebied en een ecologische onderbouwing bevat die verband legt met de maatregelen die voor het desbetreffende gebied worden genomen.

Waarom is niet gekozen voor drempelwaarden per specifiek gebied? Hoe groot schat de regering het risico dat de ABRvS een vrijstelling op grond van een landelijke drempelwaarde onrechtmatig oordeelt?

In het advies Afdeling Advisering Raad van State en Nader Rapport (35 347, nr. 4, bladzijde 6) wijst de Raad van State er op dat het naast elkaar toepassen van een stelsel van drempelwaarden en een depositieregistratiesysteem ertoe leidt dat “het tempo waarmee de stikstofdepositie afneemt ten gevolge van de ingezette maatregelen wordt vertraagd en de termijn waarop de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden wordt bereikt, wordt verlengd”. De Raad acht dat niet in overeenstemming met de vereisten van de Habitat-richtlijn en oordeelt dat de regeling slechts aanvaardbaar is “om het thans bestaande acute probleem op te lossen” maar dat zij op een langere termijn “niet houdbaar” is. Om die reden verlangt de Raad dat de regeling van de stikstofregistratie slecht tijdelijk mag zijn. In haar reactie gaat de regering niet in op dat punt van de ‘vertraging’.

Is de regering van oordeel dat de vertraging waarover de Raad het heeft, juridisch niet relevant is? Hoe oordeelt de regering over het risico dat de ABRvS – in navolging van haar PAS-uitspraak waarbij ook een gebrek aan daadwerkelijke en effectieve herstelmaatregelen de doorslag gaf – het onaanvaardbaar oordeelt dat het systeem van stikstofregistratie naast de drempelwaarde-regeling niet slechts tijdelijk van aard is?

De regering spreekt over het eventueel ‘legaliseren’ van de door initiatiefnemers met een beroep op de vrijstellingsregeling in ontwikkeling genomen projecten in het geval de bestuursrechter de vrijstellingsregeling juridisch onderuit haalt.

Hoe stelt de regering zich dat voor als inmiddels door vergunningverlening aan andere gegadigden de ruimte binnen het stikstofregistratiesysteen al is ‘afgeboekt’? Hebben initiatiefnemers die zich hebben beroepen op de vrijstellingsregeling die op een later moment door de bestuursrechter onrechtmatig wordt geoordeeld, recht op schadevergoeding? Zo nee, worden dan de risico’s niet ten onrechte op de schouders gelegd van de initiatiefnemers? Zo ja, heeft de regering becijferd in welke orde van grootte die schadevergoedingen kunnen liggen en heeft zij daarvoor een budget gereserveerd? Welk risico bestaat er dat woningbouwprojecten vastlopen als de ABRvS de vrijstellingsregeling op grond van een algemene drempelwaarde onrechtmatig oordeelt en er binnen het stikstofregistratiesyseem geen ruimte meer is om het project te vergunnen?

De Raad van State is er bijzonder kritisch op dat verbeteringen niet dubbel worden gebruikt voor het onderbouwen van een maatregel die mogelijk negatieve gevolgen kan hebben voor de kenmerken van een Natura 2000-gebied. In dat verband is van belang wat door de regering in de Memorie van Toelichting op bladzijde 9 onderaan wordt gesteld:
“Er is sprake van een directe en unieke koppeling van specifieke maatregelen aan het stikstofregistratiesysteem, waarbij door de overheid is zeker gesteld, dat de effecten van maatregelen niet ook in een ander kader, bijvoorbeeld voor de onderbouwing van een drempelwaarde, worden gebruikt.” (onderstreping toegevoegd)

In welke bepaling van de voorgestelde regeling is zeker gesteld, dat de effecten van maatregelen niet ook in een ander kader, bijvoorbeeld voor de onderbouwing van een drempelwaarde, worden gebruikt?

De regering meent dat het voorgestelde stikstofregistratiesysteem een snelle oplossing zal kunnen bieden voor het acute problemen voor de bouwsector. Zij spreekt op bladzijde 9 van de Memorie van Toelichting dat bij de toepassing van dat systeem “individuele vergunningen worden verleend die – zodra zij onherroepelijk zijn – zekerheid bieden voor de initiatiefnemer”.

Van belang in het systeem is het volgende: “Voor zover bij de vergunningverlening een beroep wordt gedaan op ruimte binnen het stikstofregistratiesysteem, wordt de betrokken hoeveelheid stikstof in dat systeem afgeboekt, zodat deze niet meer voor andere projecten beschikbaar is”.

In het voorgestelde artikel 5.5.a, vijfde lid, van de Wet Natuurbescherming is bepaald dat onder meer zal worden geregeld “de aanwijzing van projecten of categorieën van projecten waarvoor stikstofdepositieruimte wordt gereserveerd voor de toedeling daarvan in” vergunningen of andere besluiten.

Hiermee staat vast dat de vergunningen waarvan de verlening afhankelijk is van de beschikbare depositieruimte, moeten worden aangemerkt als ‘schaarse vergunningen’. De bestuursrechter hanteert bijzondere regels voor verlening van ‘schaarse vergunningen’. Gegadigden moeten van te voren weten welke regels bij de verdeling worden gehanteerd, ze moeten een gelijke kans hebben om ‘in te schrijven’ en de te volgen procedure moet voldoen aan het zogeheten ‘transparantievereiste’. Het is voorts de vraag of het rechtens toelaatbaar is dat de vergunningen op volgorde van binnenkomst van de aanvragen mogen worden verleend of dat een aparte inschrijfprocedure met een daarop volgende verdelingsmethodiek (wat ook een loting zou kunnen zijn) moet worden gevolgd. Voor de verschillende potentiële gegadigden geldt dat zij bezwaar en beroep zullen kunnen aantekenen tegen een vergunning die aan een ander is verleend.

Hoe verhoudt het feit dat extra eisen verbonden zijn aan verlening van ‘schaarse vergunningen’ zich met de door de regering uitgesproken verwachting dat in het kader van het stikstofregistratiesysteem met ‘snelheid’ vergunningen zullen kunnen worden verleend waarmee de bouwsector vooruit kan? Als projecten die nu zijn stilgelegd, vergunning behoeven met toepassing van het stelsel van stikstofdepositieruimte bestaat dan de kans dat sommigen wel en sommigen niet voor vergunning in aanmerking zullen kunnen komen? Wordt voor initiatiefnemers van wie projecten zijn stilgelegd in afwachting van de nieuwe maatregelen, een geheel nieuwe procedure opengesteld met inachtneming van het transparantiebeginsel en de eis van een gelijk speelveld? Hoe ziet de regering dat voor zich? Deelt de regering de verwachting dat als er onvoldoende depositieruimte beschikbaar is, initiatiefnemers die buiten de prijzen vallen, bestuursrechtelijke procedures zullen starten tegen de vergunningen die aan anderen wel verleend worden? Is het juist dat voor zowel concurrenten als bewoners die het niet eens zijn met de toedeling van depositieruimte aan bepaalde initiatiefnemers, bezwaar, beroep op de rechtbank en hoger beroep op de ABRvS openstaat, zodat het lange tijd kan duren voordat de vergunning ‘onherroepelijk’ is? Hoe ziet de regering in dat verband een ‘spoedig’ vlot trekken van de bouwprojecten? Waarom kiest de regering niet voor één duidelijk systeem waarbij de projecten ook kunnen worden vlotgetrokken: een pakket van maatregelen tot herstel van de Natura 2000-gebieden vaststellen en invoeren, een saneringsregeling voor agrarische bedrijven per direct invoeren en toepassen, en afzien van de stikstofdepositieregistratie en veevoederregeling die beide tot meer bureaucratie leiden en de bouw niet zullen ‘vlot trekken’.

Wat betreft de invoering van de regeling van de drempelwaarde kiest de regering voor een ministeriele vrijstellingsregeling zodat de drempelwaarde in de toekomst ook relatief gemakkelijk kan worden gewijzigd.

Blijkens de toelichting houdt de regering het voor mogelijk dat de drempelwaarde al snel zou kunnen worden verhoogd “op basis van een aanvullende onderbouwing”.

Kan de regering verduidelijken wat met een “aanvullende onderbouwing” wordt bedoeld. Welke gegevens zijn op het moment dat de minister de drempelwaarde voor het eerst vaststelt, nog niet bekend die later wel voor een ‘nadere onderbouwing” van een verhoging zouden kunnen zorgen?

Tot op heden heeft de regering niet aangegeven dat in verband met de extra stikstofdepositie die is te verwachten, zal moeten worden afgezien van het openen van Airport Lelystad als ‘overloop-vliegveld’ van Schiphol.

Beschikt Airport Lelystad op dit moment over een vergunning op grond van de Wet Natuurbescherming? Wat is volgens de regering de stikstofdepositie die van de exploitatie van Airport Lelystad als ‘overloop-vliegveld’ van Schiphol het gevolg zal zijn? Is bij de maatregelen die in het kader van de Spoedwet zullen worden genomen, rekening gehouden met de ruimte voor stikstofdepositie die nodig is om de exploitatie van Airport Lelystad mogelijk te maken? Worden bij het bepalen van de stikstofdepositie die het gevolg zal zijn van die exploitatie ook de gevolgen meegenomen van het autoverkeer vanuit Noord-Holland, Overijssel, Friesland en Gelderland van vakantiegangers die een vlucht van en naar Airport Lelystad maken? Is verzekerd dat bij de toepassing van het voorgestelde stikstofdepositieregistratiesysteem Airport Lelystad voor een vergunning in aanmerking zal kunnen komen? Is de regering bekend met uitkomsten van berekeningen die bij deze exploitatie van Airport Lelystad voor de Veluwe uitkomen op een extra stikstofdepositie van 21 mol. (rtvOost 4 december 2019)?