Verza­melwet Brexit


Bijdrage Niko Koffeman

19 maart 2019

Je moet eerst cookies accepteren voordat je deze video kunt bekijken

Voorzitter,

Een complexe scheiding tussen een lid van de EU en de EU die vragen oproept over het zelfbeschikkingsrecht van lidstaten.

Je kunt op elk moment uitchecken maar je kunt de ever closing union nooit verlaten.

Eigenlijk is die situatie gecompliceerd genoeg, maar het kabinet voegt nog een extra complicatie toe. Een wet die het kabinet in onvoorziene omstandigheden, onvoorziene bevoegdheden geeft.

Dat, voorzitter, laat zich slecht combineren met een parlementaire democratie, tenzij je daar afspraken over maakt binnen de coalitie, want bij meerderheid hoe krap die ook is, kun je elk besluit nemen.

Vraag is of we daar vandaag een open discussie over kunnen hebben.

Ik ben daar vooralsnog optimistisch over omdat ook binnen de coalitie serieuze vragen gerezen zijn over de legitimiteit van deze wet, uitmondend in een aantal amendementen aan de overzijde.

De angst toen dit wetsvoorstel naar het parlement kwam was dat de Kamer zich er monddood mee zou kunnen laten maken. En dat lot met deze wet over zichzelf zou kunnen afroepen.

De Verzamelwet Brexit klinkt onschuldig, een speciale noodwet die Nederland nu eenmaal moet treffen rond het uittreden van het Verenigd Koninkrijk uit de EU. Het grootste deel van de bepalingen in deze Verzamelwet is alleszins redelijk. Zo wordt er geregeld dat rijbewijzen van Britten hier geldig blijven en dat er geen problemen ontstaan met zorgverzekeringen van Nederlanders in het Verenigd Koninkrijk.

Dat gedeelte van de wet steunen we graag. Maar één artikel in de wet is verre van onschuldig, vinden ook rechtsgeleerden als Wim Voermans. Het inmiddels beruchte artikel 10 uit de Verzamelwet geeft individuele ministers het recht om na uittreding van het Verenigd Koninkrijk maatregelen te treffen die tegen staande Nederlandse wetgeving ingaan, zonder daarbij toestemming van de Tweede en Eerste Kamer nodig te hebben en zonder de Raad van State om advies te hoeven vragen. De normale constitutionele route om een wet te wijzigen wordt daarmee volledig terzijde geschoven ‘ter voorkoming van onaanvaardbare gevolgen’. En de vraag is of de onaanvaardbare gevolgen van niet nader genoemde calamiteiten in staatsrechtelijke zin opwegen tegen de onaanvaardbare gevolgen van het buiten werking stellen van een belangrijk deel van de parlementaire controle.

De vraag die echt beantwoord zou moeten worden en dat nog niet echt is in de voorbereiding van deze behandeling is: wat zijn dan die onaanvaardbare gevolgen die ministers een vrijbrief geven om wetten te mogen breken? Die onaanvaardbare gevolgen staan nergens gespecificeerd in de wet zelf en slechts zeer summier in de memorie van toelichting. Het is aan een minister, op het moment dat zich een probleem voordoet, te bepalen of enig gevolg van de Brexit onaanvaardbaar is, om vervolgens in dat geval de parlementaire controle buitenspel te zetten. Een wildcard noemde mijn collega van Raan dat aan de overzijde, om te doen en te laten wat de minister in kwestie goeddunkt. Het klinkt voor mijn fractie als de mogelijkheid tot misbruik van de situatie, en hoewel we goed van vertrouwen zijn, vinden we dit vooralsnog te ver gaan wanneer de minister niet meer helder kan maken welke gevaren hij concreet vreest.

Wim Voermans en Roel de Lange, hoogleraren staatsrecht, hebben zoals gezegd vernietigende kritiek geleverd op met name artikel 10 van de wet . Volgens Voermans is het geven van dergelijke vergaande bevoegdheden inconstitutioneel en bevat het wetsvoorstel geen enkele beperking voor een minister om regelgevend op te treden. Ook De Lange is duidelijk: artikel 10 moet uit de Verzamelwet, het proportionaliteitsbeginsel wordt met deze wet met voeten getreden.

“Het is verstandig dat Nederland zich goed voorbereidt op eventualiteiten die de Brexit met zich mee kan brengen’’, zegt prof Voermans. ,,Maar de redenering dat nood en spoed wetten zou breken, daar kan ik niet in mee. Daar kan onze grondwet niet in mee. Die regels zijn er juist voor verzonnen, zélfs als er nood en spoed is, dat we dan nog volgens regels handelen.’’

Ook prof de Lange, hoogleraar staatsrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, zegt dat de noodwet veel te ver gaat. ,,Het is heel ongebruikelijk en heel ongewenst om verregaande machtigingen te geven aan de regering.’’ Volgens de hoogleraren heeft het kabinet nú al de mogelijkheid om in geval van nood de noodtoestand uit te roepen.

Rem Korteweg, onderzoeker bij Instituut Clingendael, waarschuwt in het AD er ook voor dat de noodwet Britse voorstanders van een harde Brexit in de kaart speelt. ,,In het Verenigd Koninkrijk wordt dit gezien als een manier om de scherpe randjes van een no deal af te halen’’, zegt hij. De noodwet verzacht namelijk de gevolgen van een harde Brexit voor Nederland, maar óók voor de Britten.

De Verzamelwet Brexit geeft individuele vakministers carte blanche. Is minister Schouten van Landbouw van mening dat het onaanvaardbaar is dat bij een no-deal het transport van levende dieren van het Verenigd Koninkrijk naar Nederland stil komt te liggen? In dat geval kan ze besluiten dat dieren zonder de nu wel verplichte fysieke en welzijnscontrole Nederland in mogen, met desastreuze gevolgen voor dierenwelzijn.

Voorzitter, in de Tweede Kamer heeft de minister gesteld dat Nederland slechts weinig dieren naar het Verenigd Koninkrijk exporteert. Dat is eigenlijk een pijnlijk voorbeeld van de blinde vlek voor de bio-industrie. In 2017 ging het daarbij om 13720 runderen, 2.574 paarden, 75 varkens, 429 schapen en geiten en meer dan 10.000.000 kuikens. Dat zijn teveel dieren om geringschattend over te doen. Dat deze dieren slechts een beperkt deel van de Nederlandse veestapel zijn, doet daar helemaal niets aan af.

Voorzitter. Bij de schriftelijke behandeling van dit wetsvoorstel deed de minister het voorkomen dat artikel X mede bedoeld is om waar nodig dierenleed te voorkomen. Maar dat is natuurlijk van een bijzondere tragiek: de minister gebruikt het voorkómen van dierenleed als alibi om zijn Brexit wetgeving te rechtvaardigen. Dat lijkt gezocht, het creëren van een “je moet kiezen tussen twee kwaden”.

NRC had het in haar hoofdredactioneel commentaar over (ik citeer) een alibi voor een bestuurlijke staatsgreep. Dat waren grote woorden. Maar ook de Raad van State en verscheidene staatsrechtsgeleerden waren zoals gezegd uitermate kritisch over artikel X.

Het is niet zo dat het parlement helemaal buitenspel wordt gezet, maar er wordt wel gevraagd om te tekenen bij de Romeinse X.

De Raad van State geeft aan dat in het Nederlandse staatsbestel het primaat van de wetgever leidend is bij de totstandkoming van regelgeving. Hierbij is het uitgangspunt dat bij een lagere regeling, zoals een ministeriële regeling, niet van hogere regelgeving wordt afgeweken, behalve in uitzonderingssituaties. In dat soort gevallen mag afwijken van de wet in principe alleen bij algemene maatregel van bestuur.

De noodzaak om de inbreuk op het primaat van de wetgever zo beperkt mogelijk te laten zijn, maakt dat een machtiging om bij ministeriële regeling van de wet in formele zin af te wijken zeer onwenselijk is. Maar er zijn situaties denkbaar waarin acuut ingrijpen nodig is, waardoor zelfs bij ministeriële regeling van de wet moet kunnen worden afgeweken. De deels onvoorspelbare gevolgen van de Brexit kunnen acuut ingrijpen noodzakelijk maken en daarom moet de mogelijkheid bestaan bij ministeriële regeling van de wet af te wijken, stelt de RvS. Maar vooralsnog is onduidelijk welk soort onvoorspelbare gevolgen bedoeld zouden kunnen zijn. En de RvS stelt dat het van groot belang is dat zo spoedig mogelijk na het tijdstip waarop zo’n ministeriële regeling in werking treedt, alsnog een wetsvoorstel tot goedkeuring van die regeling aan de Tweede Kamer wordt gestuurd.

Bij een terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk zonder een akkoord over de voorwaarden daarvan, is het mogelijk daarop voorbereidingen te treffen en tot op zekere hoogte te voorzien welke regelingen zullen moeten worden aangepast, stelt de RvS. In die zin is er dus geen reden tot grote haast om dit verstrekkende voorstel aan te nemen. De omvang en de complexiteit van een Brexit leiden er weliswaar toe dat niet kan worden uitgesloten dat in een laat stadium alsnog blijkt dat op een bepaald terrein acuut ingrijpen nodig is. De wetgever is daarnaast afhankelijk van maatregelen die nog op EU-niveau worden getroffen. De Europese wetgeving is bij de Europese instellingen op dit moment - deels - nog in voorbereiding, en kan het daarom noodzakelijk maken dat nationale wetgeving snel moet worden aangepast.

Ook als er wel een terugtrekkingsakkoord tot stand komt, kunnen zich situaties voordoen waarin op enig moment met grote spoed nationale regelgeving moet worden aangepast. Dit komt omdat de definitieve inhoud van een terugtrekkingsakkoord mogelijk pas in een heel laat stadium bekend zal zijn.

Zowel in een situatie zonder een terugtrekkingsakkoord, als in een situatie mét een terugtrekkingsakkoord kan de nationale wetgever dus genoodzaakt zijn om, mogelijk op zeer korte termijn, nationale regelgeving aan te passen. Dat wil echter niet zeggen dat er geen andere mogelijkheden tot snel handelen zijn dan een ministeriele regeling of een AmvB buiten de afgesproken staatsrechtelijke regels om. Met name de nieuwe politieke werkelijkheid die na morgen in dit huis zal ontstaan maakt het weinig voor de hand liggend om voordien met spoed het regeren bij decreet mogelijk te maken.

Het neemt het amendementsrecht weg bij de Kamer. De Raad van State geeft geen advies. Ook de ministerraad kan niet corrigeren. Het gevaar dat de minister de macht naar zich toe kan trekken blijft een reëel gevaar, ook met de wijzigingen die de Tweede Kamer bij amendement heeft doorgevoerd. De Partij voor de Dieren vindt dat artikel X niet in de wet thuishoort.

De beoordeling ligt te zeer in handen van een willekeurige vakminister.

Naar onze mening komen we dus terecht in een tegenstelling, een catch 22, als ik het zo mag noemen. Om onvoorziene en onaanvaardbare gevolgen te voorkomen, creëert deze wet onvoorziene en onaanvaardbare problemen.

Kamerleden zijn met de beste bedoelingen — daar ben ik van overtuigd — bezig geweest met een houtje-touwtje oplossing om het beruchte artikel X af te zwakken, maar laat er geen misverstand over bestaan: minister Blok is verantwoordelijk voor deze wet. Artikel X moet eruit. Ik hoor graag welke mogelijkheden de minister daarvoor ziet.

Voorzitter, ik rond af, de Partij voor de Dieren kan zich niet vinden in de shock doctrine die de minister hanteert als dreigement om essentiële aantasting van de parlementaire controle buitenspel te zetten.

Als de minister het nodig vindt onze steun alsnog te verwerven voor deze noodwet, moet hij met betere argumenten komen dan tot dusver gebezigd.

Dank u wel