Bijdrage Nicolaï (PvdD) over invoering Omge­vingswet

Voorzitter,

Op 25 januari 2012 publiceerde de Raad van State een belangrijk stuk: “Voorlichting met betrekking tot de herziening van het omgevingsrecht”

En daarin waarschuwde zij al meteen dat het niet om een gewoon wetgevingsproject zou gaan.

Ik citeer:

“De realisering van de Omgevingswet is een groot project en wat omvang betreft vergelijkbaar met de totstandkoming van het Burgerlijk Wetboek of de Awb.”

BW – meer dan 40 jaar

Ontwerp van Meijers 1954

boek 1 in 1970

boek 2 in 1976

Boek 3, 5 en 6 in 1992

Awb – 26 jaar

1983 Commissie Scheltema

Voorontwerpen

Awb eerste en tweede tranche 1994

Awb derde tranche 1998

Awb vierde tranche 2009

Omgevingswet – in 4 jaar, en als we de aanvullingen meenemen in 8 jaar

2012 consultatie

2014 ontwerp naar TK – binnen een jaar aangenomen

2016 instemming Eerste Kamer

Aanvullingswettten 2018-2019

Invoeringswet 2020

Terwijl de Raad van State adviseerde om de totstandbrenging van het nieuwe omgevingsrecht in behapbare tranches te doen – netzoals bij de Awb – werd dat advies in de wind geslagen en kwam er één grote wetgevingsbom.

Het gevolg is geweest dat we ons moesten buigen over een ratjetoe aan wetsartikelen die in één keer door de parlementaire molen werd gedraaid, die met aanvullingswetten tot een nog meer onoverzichtelijke brei werd opgepompt, en met een zich telkens aanpassend geconsolideerd geheel met een regenboog aan kleurtjes om de wet aan te wijzen die het artikel invoegde.

Voorzitter, ik heb regelmatig naar adem gesnakt en dat geldt – denk ik -voor ieder van de hier aanwezigen.

Prof Struiksma stelt in zijn position-paper

“Ik denk dat er in al die jaren die het wetgevingsproces heeft geduurd, geen politicus in beide Kamers is geweest die het geheel van de Omgevingswet kon overzien en de implicaties van vormgevingskeuzes kon overzien. Datzelfde gold ook voor de verschillende bewindspersonen. Het wettelijk stelsel van de Omgevingswet is gewoonweg te omvangrijk en te ingewikkeld.”

Voorzitter,

Dat zullen we allemaal onderschrijven.

We deden onze best, met deskundigenbijeenkomsten en position papers, maar we misten de brede wetenschappelijke en praktijkdiscussie die bij het NBW en de Awb wel aan de orde waren.

Had het anders gekund?

RvS – lang citaat

“Het wetgevingsproces dat moet uitmonden in de nieuwe Omgevingswet, vergt een grote deskundigheid en persoonlijke betrokkenheid. Het verdient daarom aanbeveling een commissie van deskundigen in te stellen, die onder leiding van een regeringscommissaris wordt belast met het opstellen en uitbrengen van compleet uitgewerkte voorontwerpen.

De voorontwerpen die de commissie vaststelt, kunnen voor bespreking worden vrijgegeven, waarna aan de hand van de adviezen en commentaren een wetsvoorstel kan worden voorbereid.

Bij de totstandkoming van de Awb heeft deze aanpak zijn nut bewezen, zowel voor de werkwijze van de commissie, als voor de politieke en maatschappelijke acceptatie van het eindresultaat.

Instelling van een commissie van deskundigen onder leiding van een regeringscommissaris verzekert een continue deskundige inbreng gedurende het wetgevingsproces. Zij kan bovendien bijdragen aan de continuïteit van een wetgevingstraject dat zich mogelijk uitstrekt over verschillende kabinetsperiodes.”

Voorzitter,

Dat was een waardevol advies. En voor wat betreft de Awb heb ik zelf als hoogleraar bestuursrecht onderschrijven dat het gevolgde traject “zijn nut bewezen” heeft, zoals de RvS schreef.

Maar dat waardevolle advies is niet gevolgd. Het parlementaire traject van de Omgevingswet duurde slechts twee jaar. In korte tijd dus, terwijl de leden van de Tweede en Eerste Kamer de inbreng van bestuursrechtjuristen bij het traject van de Awb, dat geen 2 jaar maar 26 jaar in beslag nam, hebben moeten missen.

Collega’s zullen zeggen: we bedrijven hier politiek en geen recht. Maar dat ging bij de totstandkoming van de Awb toch wel anders?

Daar werd toch in alle rust en met grote inbreng van deskundige bestuursrechtjuristen aan gewerkt. Dat was toch wat anders dan de tekentafels van Haagse ambtenaren die meer aandacht hadden voor beleid dan voor de juridische aspecten van de wettelijke instrumenten, voor de rechtszekerheid en voor de rechtsbescherming.

Nu moesten we het doen met het advies van de RvS en enkele positon papers; en dat in één van de grootste wetgevingsoperaties: maar liefst

twintig wetten worden ingetrokken en van vijf wetten vervalt het grootste deel van de artikelen.

Voorzitter,

Onze inhoudelijke gronden om tegen de invoering te stemmen bestaan nog steeds.

In de zes jaren die na de aanvaarding van de wet in deze Kamer alweer voorbij zijn, is er nog een belangrijk ander argument bijgekomen: de uitvoerbaarheid en de vraag of het DSO naar behoren zal functioneren.

In de position-paper van de Vereniging voor Raadsleden wordt gevraagd: “Kan de minister met honderd procent zekerheid garanderen dat alle systemen op 1 januari 2024 in orde zijn?”

Het antwoord is natuurlijk: nee.

Daar doet de minister ook niet moeilijk over, om dat toe te geven. We moeten er maar rekening mee houden dat zulke garanties niet gegeven kunnen worden.

Dat is pijnlijk voor die raadsleden, en pijnlijk voor de inwoners die – zoals de vereniging voor raadsleden het uitdrukt – “straks door de werking van onvolledige systemen in de problemen komen”.

Maar, daar heeft de minister - zo moet ik constateren - lak aan.

Maar hoe gaat de minister dan om met de position-paper van de ABRvS?

Collega Janssen van de SP vroeg daar ook al aandacht voor.

Het is niet gebruikelijk dat de ABRvS zomaar een – zeg maar – position paper instuurt. Er is dus echt grote zorg bij de hoogste bestuursrechter!

De voorzitter van de Afdeling stelt daarin uitdrukkelijk (ik citeer)

“dat er voor moet worden zorg gedragen dat het DSO ruim voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet, bijvoorbeeld 6 maanden daarvoor, beschikt over de functies die voor de bestuursrechtspraak voorwaarde zijn om te kunnen oordelen over (hoger)beroepen, zodat er voldoende tijd resteert om het systeem gedegen te testen”.

Kan de minister dat wel voor 100% garanderen? Graag een reactie.

En is uiterlijk 1 juli a.s. de noodzakelijke aanpassing van het DSO gerealiseerd die op de kaart aangeeft welke regels daar gelden uit hoofde van een voorziening die de ABRvS heeft vastgesteld? Volgens de position-paper van de ABRvS bestaat daar nog een lacune.

Ook daar graag een reactie van de minister over.

Als niet voor 100% kan worden gegarandeerd dat het DSO zodanig werkt dat de bestuursrechtspraak op een verantwoorde wijze beslissingen kan nemen, dan mag toch niet tot invoering worden overgegaan? Daar is toch geen discussie over mogelijk?

Maar geldt dat eigenlijk niet net zo voor de burger die op een verantwoorde wijze beslissingen moet nemen?

Als de burger niet op een betrouwbare en gebruiksvriendelijke manier kan achterhalen welke regels waar gelden, omdat het DSO hapert, of lacunes vertoont, of de gegevens niet in beeld brengt die hij nodig heeft om zijn rechtspositie te kunnen beoordelen, dan hapert niet alleen het DSO maar ook de rechtsstaat. De rechtsstaat vereist duidelijkheid en kenbaarheid van het recht.

Is de minister dat met ons eens, graag een reactie.

Voorzitter,

Dat wij hier vandaag staan, hebben we te danken aan de senatoren die niet willen wachten tot het moment dat de gebreken in het DSO die zich nog voordoen, zijn opgelost.

In hun ogen moeten we maar gewoon risico’s nemen en is het een simpele politieke beslissing of we het risico aanvaardbaar vinden.

Maar is dat zo?

Is beantwoording van de vraag of rechtzoekenden straks voldoende uit het DSO kunnen afleiden wat hun rechten zijn en of de rechtspraak naar behoren kan functioneren een politieke beslissing? Of betreft het een kwestie van rechtsstatelijkheid?

Voorzitter,

Kan er een moment komen dat de bestuursrechter oordeelt dat een beroep van een burger gegrond is alleen al omdat in het voortraject van het besluit de burger onvoldoende heeft kunnen vaststellen welk recht er precies gold? Artikel 6 EVRM zou daar een basis voor kunnen bieden. Maar ook de beginselen van behoorlijk bestuur.

Is de minister het met ons eens dat hier rechtsvragen spelen en dat het risico van een falend DSO de rechtsstatelijkheid raakt? Graag een reactie.

Voorzitter,

Is er een kans dat het misloopt met het DSO?

De keten-testen moeten ons daarover iets vertellen. IKT3 is achter de rug. Het wachten is op IKT4 en daaropvolgende testen. En dat testen moet aan de kwaliteitseisen voldoen. Dat vindt onze fractie maar dat vindt de minister zelf ook.

Hij geeft aan dat er “bij de implementatie van de aanbevelingen van AcICT gezorgd wordt voor een extra, onafhankelijk Quality Assurance. Dit gebeurt door het specialistische bureau AXINI”.

Dit bureau heeft eind januari een oordeel gegeven over de vraag of het proces van het testen aan de gebruikelijke kwaliteitseisen voldoet.

Dat was niet het geval, zoals blijkt uit de passages die door onze fractie aan de minister zijn voorgelegd.

Hoewel de minister zelf schrijft “het gaat om het bewaken van het testproces” wuift hij de negatieve bevindingen weg als “constructieve aanbevelingen”.

Maar dat laat onverlet dat de bevindingen betrekking hadden op het ontbreken van informatie, van koppelingen, van rapportages, van discussie en overleg waardoor het testproces (ik citeer de deskundigen van Axini) niet voldeed aan wat “voor IT-projecten gebruikelijk is”.

Anders dan de minister suggereert voldeden de Keten-testen tot op heden niet aan de gebruikelijke kwaliteitseisen.

Dat volgt ook uitdrukkelijk uit de beantwoording door AcICT van de door onze fractie gestelde vragen.

Ik citeer:

“Op basis van deze bevindingen hebben zij eind vorig jaar een rapport met zes adviezen opgesteld en gedeeld. De implementatie van die adviezen door het programma was in december 2022 nog onderhanden en nog niet gereed. Die situatie is per 23 januari 2023 in essentie niet gewijzigd. Dit is in lijn met ons advies van december 2022 waarin wij al aangaven een beperkt effect te verwachten van het Plan van Aanpak IKT3 op de opzet en de uitkomsten van IKT3.”

Kortom, het testproces van IKT3 voldeed niet aan de kwaliteits-randvoorwaarden terwijl Axini juist is ingeschakeld om – zoals de minister zelf schrijft – “het testproces te bewaken”.

Hoe leest de minister het duidelijke oordeel van AcICT dat het aanpassen van het testproces zoals door Axini nodig werd geacht op 23 januari 2023 nog niet was gerealiseerd? Graag een reactie.

Onze fractie verlangt dat pas besloten wordt over invoering na een keten-test die wat betreft het testproces heeft voldaan aan de kwaliteitseisen. Dus wachten op de resultaten van de volgende keten-test voordat we tot invoering besluiten.

Uit het antwoord op de schriftelijke vragen blijkt dat de minister erkent dat het DSO op een aantal punten nu nog niet voldoet, maar desondanks zou er toch voldoende grond zijn om op dit moment al de invoeringsdatum definitief vast te stellen.

En dan niet op grond van feiten maar op grond van verwachtingen.

Als je de Google-zoekfunctie op de antwoorden van de minister loslaat en nagaat hoe vaak wordt erkend dat er iets nog niet goed functioneert, maar dat de minister ‘verwacht’ dat het goed zal komen, blijkt dat 29 keer een verwachting wordt uitgesproken.

En het zijn niet geringe gebreken waarvan we met de minister maar moeten hopen dat het goed zal komen.

Voorzitter,

Ik zeg ‘hopen’ want dat werkwoord drukt beter uit waar het om gaat, het gaat om ‘hoop’ want de verwachtingen van de minister wordten nergens hard gemaakt.

Ik noem er een paar

Pagina 5

De verwachting is dat het overgrote deel van de aanvragen goed terecht zal komen.

Pagina 15

Op dit moment ontwikkelen de softwareleveranciers van gemeenten functionaliteit om dit voorgestelde proces aan de zijde van gemeenten te kunnen ondersteunen. De verwachting is dat gemeenten hier medio 2023 mee kunnen gaan oefenen.

Pagina 20

Mijn verwachting is dat alle waterschappen bij inwerkingtreding van de Omgevingswet hun verordening in DSO-LV beschikbaar zullen hebben gesteld.

Pagina 34

Bij de softwareleveranciers wordt, zoals in het voorgaande gemeld, gewerkt aan functionaliteit binnen de plansoftware die de werkprocessen binnen gemeenten hierbij kan ondersteunen. De verwachting is dat gemeenten hier medio 2023 mee kunnen oefenen.

Pagina 54

Mijn verwachting is dat bedrijven na inwerkingtreding in ieder geval ongeveer even goed uit de voeten zullen kunnen met de nieuwe voorzieningen en wetgeving als met de huidige.

Pagina 59

Weergave ontwerp in de viewer: hier liggen nog bevindingen vanuit de uitvoeringspraktijk die moeten worden opgelost. De verwachting is dat dit uiterlijk medio dit jaar gereed zal zijn.

Pagina 69

Het klopt wel dat er nog bevindingen zijn, zoals ik in antwoord op vragen van andere fracties al meldde. Deze bevindingen gaan met name over de manier waarop het resultaat van tijdreizen wordt weergegeven in de viewers van DSO-LV. Het is mijn verwachting dat deze bevindingen ruim voor 1 januari 2024 zullen zijn opgelost.

Voorzitter,

Ik verwacht, verwacht, verwacht … wat een hoopvolle minister

Maar wat nu als alle 29 door de minister uitgesproken verwachtingen niet uitkomen, terwijl de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 een feit is? Is er dan nog een noodrem?

Als na die datum blijkt dat de boel vastloopt, dat het nieuwe omgevingsrecht niet goed kan worden toegepast, kan het oude recht dan weer worden gebruikt?

Nee, Voorzitter, dat kan niet.

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet, worden twintig wetten ingetrokken, en dat intrekkingsbesluit kan daarna niet meer worden ingetrokken.

Ambtenaren, ondernemers, burgers, rechters, ze zitten allen vast aan het stelsel van de Omgevingswet en het DSO. En als dat niet goed blijkt te functioneren, zitten zij met de gebakken peren.

De plaatselijke supermarkt die niet kan uitbreiden omdat de vergunningverlening is vastgelopen, de projectontwikkelaar die zijn project in de vertraging ziet komen, de burger die een handhavingsklacht heeft ingediend waarop niet wordt beslist, de bestuursrechter die zijn werk niet kan doen …

Lieuwe Koopmans schetst in zijn position-paper een realistisch scenario als we op dit moment al het groene licht geven voor de inwerkingtreding.

Of kan de minister aantonen dat het door hem geschetste scenario zich niet kan voordoen?

Voorzitter,

In het omgevingsrecht gelden beslistermijnen. Worden die niet gehaald, dan is dat onrechtmatig.

Kan de minister zekerheid geven dat bij invoering per 1 januari 2024 het niet tijdig beslissen niet twee maal hoger zal liggen dan onder het huidige omgevingsrecht? Graag een reactie.

Als een projectontwikkelaar als gevolg van niet goed functioneren van het DSO moet ervaren dat de uitvoering van zijn plan grote vertraging oplevert, dan zal er een schadeclaim volgen.

Kan de minister toezeggen dat schadeclaims waarmee gemeenten bij een niet-goed functionerend DSO zullen worden geconfronteerd, door het Rijk zullen worden vergoed? Graag een reactie.

Wanneer nu op basis van de ‘hoop’ dat de onvolkomenheden in het DSO nog tijdig worden gerepareerd, tot een invoering wordt besloten, terwijl er aanwijsbare risico’s zijn die de minister echter verantwoord acht, dan behoort het Rijk ook de aansprakelijkheid te aanvaarden als die risico’s zich voordoen. Dat is toch logisch.

Is de minister dat met ons eens? En welk budget is daarvoor beschikbaar?

Ik kijk met belangstelling uit naar de reactie van de minister.