Bijdrage - Partij voor de Dieren ontwerp­be­sluiten Omge­vingswet

Bijdrage Partij voor de Dieren ontwerpbesluiten Omgevingswet

Voorzitter,

Een debat over de besluiten in het kader van de omgevingswet. Een kaderwet die nauwelijks kaders stelt, maar een casco vormt waarin je kunt bouwen wat je wilt, zonder dat je een strobreed in de weg gelegd wordt. Een wet niet bedoeld is om de leefomgeving beter te beschermen, maar de regels voor ruimtelijke ontwikkeling slechts vereenvoudigt en samenvoegt.[1] Dat klinkt niet erg optimistisch, en dat is het ook niet in de ogen van heel veel mensen die de leefomgeving niet alleen wettelijke bescherming willen bieden maar vooral ook werkelijke bescherming.

Met de AMvB’s krijgt de wet meer vorm, en daarmee groeien onze zorgen. De grootse zorg van mijn fractie is de vraag of alles wat van waarde en weerloos is met deze ontwerpbesluiten nog wel beschermd wordt, met andere woorden, ze dienstbaar zijn aan het maatschappelijke doel: het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit.

Omdat het andere doel, het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften is, lijkt er sprake van een spagaat tussen benutting en bescherming, waarbij het zeer de vraag is of de neiging tot het maximaal benutten van de leefomgeving de zogenaamd ‘zachtere waarden’ als gezondheid, bodemvruchtbaarheid en natuur niet gaat overschaduwen.

Het kabinet hanteert als uitgangspunt een ‘gelijkwaardig beschermingsniveau’ ten opzichte van de huidige regelgeving. Maar, voorzitter, wat daar precies onder wordt verstaan is niet gedefinieerd, en of het inderdaad wordt bereikt, is zeer de vraag. Milieu-, natuur- en gezondheidsorganisaties én het RIVM geven aan dat een gelijkwaardige bescherming allerminst gegarandeerd is en afhangt van hoe gemeenten en provincies hun verantwoordelijkheden zullen invullen.

In 2019, wanneer de Omgevingswet in werking treedt, is niet evenveel, maar veel meer nodig dan de huidige bescherming. Om klimaatverandering keihard aan te pakken. Om ervoor te zorgen dat we niet nog minder natuur overhouden, immers, het Natuur Netwerk Nederland is allang niet meer wat de oorspronkelijke Ecologische Hoofdstructuur was, maar dat we biodiversiteit versterken en verbinden. Om te voorkomen dat het aantal dieren dat in Nederland jaarlijks wordt geslacht, inmiddels ruim 600 miljoen, nog verder uit de hand loopt met alle dierenleed, mestoverschotten, broeikasgassen en gezondheidsrisico’s van dien. En om de gezondheid van mensen eindelijk veilig te stellen. Daarvoor zijn, ook volgens de Gezondheidsraad, strengere normen dan nu nodig.[2]

Ik roep graag in herinnering dat een gezonde leefomgeving een grondrecht is. Artikel 21 van de Grondwet, dat in 1983 na de Club van Rome werd toegevoegd, luidt: "De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu." Er staat niet: de overheid doet haar best de kwaliteit van de leefomgeving goed te houden als dat niet teveel indruist tegen economische belangen, of als het mag van Europa. Nee, het is een nationale, grondwettelijke verantwoordelijkheid.

Voorzitter, dan is het natuurlijk treurig om te zien dat er honderden vragen moesten worden gesteld over of een beschermingsniveau gelijk aan het huidige wel in stand blijft, waarop geen sluitend antwoord is gekomen. Er is meer nodig voor een toekomstbestendig omgevingsstelsel. Voorzitter, ik realiseer me dat een integrale beoordeling nog niet mogelijk is, maar de eerste contouren geven wat mijn fractie betreft reden tot grote zorg.

De verankering van een klimaatbeleid ontbreekt in deze ontwerpen. Twee jaar na Parijs, zou je verwachten dat klimaatdoelen nu stevig verankerd zouden zijn in een toekomstbestendig omgevingsstelsel, zeker eentje die pas in 2019 in werking treedt, zodat de energietransitie geen onnodige vertraging oploopt. Maar niets is minder waar. De minister geeft aan in de nadere beantwoording dat "bij uitwerking van de transitiepaden van de Energieagenda, zal moeten worden bezien of de AMvB's moeten worden aangepast." Dus nu geen rijksregels voor energiebesparings-, hernieuwbare energie en Co2-doelen van de transitie, geen decentrale vertaling van die doelen en geen borging van regionale en lokale invulling. Lokaal is met name duurzame warmtevoorziening een enorme opgave. De warmte-infrastructuur moet opgenomen worden in het omgevingsplan. Klimaatdoelen moeten niet alleen regionaal en lokaal worden verankerd, maar ook ambtenaren moeten over veel meer kennis over de energietransitie gaan beschikken. Voorzitter, uit de antwoorden van de minister op verankering van klimaatbeleid in de uitvoeringsregels spreekt geen urgentie, terwijl we het ons niet kunnen veroorloven om maatregelen uit te stellen. Graag een reactie.

Luchtkwaliteit is bij uitstek grensoverschrijdend is en dat daarom zou in ieder geval een omgevingswaarde op Rijksniveau moet worden opgenomen. Waarom wil het kabinet slechts de Europese normen voor decentrale overheden als minimum hanteren? De Gezondheidsraad (2012) geeft aan dat ook onder de huidige normen voor luchtkwaliteit de ziektelast in Nederland groot blijft. De Wereldgezondheidsorganisatie heeft richtlijnen opgesteld voor fijnstof, NO2 en ozon en die zouden de basis moeten zijn van het Besluit Kwaliteit Leefomgeving, zoals mevrouw Vos ook meerdere malen heeft gevraagd. De Partij voor de Dieren vindt het ongehoord dat het kabinet willens en wetens niet gezondheid centraal stelt, terwijl een gezonde leefomgeving een centraal uitgangspunt van de omgevingswet is.

Voorzitter, ook zijn in de AMvB’s te weinig waarborgen opgenomen die ons drinkwater beschermen. vorige week was ik op werkbezoek bij drinkwaterbedrijf Dunea. Het bedrijf maakt zich, net als andere drinkwaterbedrijven, grote zorgen over de gevolgen van de omgevingswet. Het moest anderhalf jaar geleden een rechtszaak aanspannen omdat het giftige Pyrazool in de Maas was geloosd, en omdat de provincie Limburg en de minister daarop niet ingrepen. De drinkwatervoorziening van Hagenaars, Hagenezen en omgeving stond op het spel. Nu al hebben drinkwaterbedrijven door lozingen al tientallen innamestops per jaar. Lozen is nu nog verboden, tenzij er bijvoorbeeld een bedrijf een vergunning heeft. In de Omgevingswet is het omgedraaid naar “Lozen mag, tenzij een activiteit vergunning plichtig is of onder de algemene regels valt." Het wordt daardoor nog lastiger om lozingen als Pyrazool aan te pakken. De omgekeerde wereld, dat wat van levensbelang is offeren op het altaar van de economie. Alle alarmbellen zouden moeten afgaan. In de uitvoeringsregels staat geen verplichting voor bedrijven om voorafgaand aan de vergunningverlening helder te maken welke stoffen ze lozen. Rijkswaterstaat heeft geen bindend adviesrecht meer bij indirecte lozingen, dat zou wel in het Besluit Activiteiten leefomgeving moeten staan, maar dat vervalt. Alleen nog calamiteiten, maar dat is achteraf, en dus te laat. Je zou toch minimaal verwachten dat er een overzicht in het Besluit Kwaliteit Leefomgeving staat van waterlichamen die ook voor drinkwater worden gebruikt, zodat de overheden daar rekening mee kunnen houden, voor zover ze dat willen doen, waar duidelijk geen sprake van was in het geval van teveel Pyrazolen-lozingen in de Maas bij Limburg, wat de drinkwatervoorziening en de gezondheid van Hagenaars, Hagenezen en hun omgeving op het spel zette.

Zelfs een miniem basisbeschermingsniveau ligt in deze ontwerpbesluiten niet verankerd. Zo blijkt uit de milieu-effectentoets van het RIVM dat op voorhand geen sprake kan zijn een gegarandeerde gelijkwaardigheid, omdat gemeenten van de immissienormen voor geluid, trillingen en geur in het Bkl mogen afwijken, zelfs tot onder het basisbeschermingsniveau.

Bij de huidige immissienormen voor geluid, trillingen en geur in het Activiteitenbesluit is deze beoordelingsvrijheid er niet. Hoe kan dan een gelijkwaardig beschermingsniveau worden gegarandeerd, zo vraag ik de minister.

Het kabinet stelt in de nadere schriftelijke beantwoording dat dit past bij het uitgangspunt van een gelijkwaardig beschermingsniveau, want dit soort afwijkingsmogelijkheden kent het huidige recht ook in de Interimwet stad-en-milieubenadering en de Crisis- en herstelwet.[3]

In die wetten zijn echter niet alle bestaande waarborgen overgenomen, zoals de monitoring.

Ook zijn voor tijdelijke gebouwen en locaties, die maximaal 10 jaar kunnen worden toegelaten, de regels voor geluid, trilling en geur niet van toepassing. Dat betekent dus, dat noodlokalen van een scholen kunnen worden gebouwd op een locatie waar kinderen continu te maken hebben met geluidsoverlast of stankoverlast. Voorzitter, dit is onverantwoord. Waarom genieten tijdelijke locaties niet dezelfde bescherming als permanente locaties? Tijdens de consultatie is hier veel aandacht voor geweest en tijdens de voorhang in de Tweede Kamer zijn er moties over aangenomen. Wordt op basis hiervan de uitzondering voor tijdelijke locaties en gebouwen onder de regels voor geluid- en geurgevoelige locaties en gebouwen aangepast? Graag een reactie.

Zorgwekkend ook is hoe de compensatie van natuur is geregeld. Het Natuur Netwerk Nederland dient bij aantasting op een goede manier hersteld te worden. In het verleden is allerminst voldaan aan de compensatieplicht. De Partij voor de Dieren is weliswaar verheugd dat de minister voornemens is om de instructieregels aan te passen om ook recht te doen aan de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer over de verbetering van de bescherming van compensatienatuur en aan de motie-Van Veldhoven over hoogwaardige compensatie[4], maar tegelijkertijd wil het kabinet aan de wens van het IPO tegemoet komen om de instructieregels over het Natuurnetwerk minder gedetailleerd te maken. Hier hebben we dan ook nog enige vragen over.

In antwoord op een vraag in het nader verslag geeft de minister aan: “Tijdig betekent dat de compenserende maatregelen in ieder geval voor aanvang van de betreffende activiteit met nadelige gevolgen moeten zijn gerealiseerd. Naar haar aard kan het bij natuur vervolgens nog enige tijd vergen voordat de te compenseren natuurwaarden weer in gelijke mate aanwezig zijn.”

In andere woorden, een voor de natuur schadelijke activiteit mag beginnen als de compenserende maatregelen zijn gerealiseerd, en er hoeft niet gewacht te worden tot de natuurwaarden aanwezig zijn. Hoe dan, voorzitter?

In antwoord op een vervolgvraag zegt de minister “De absolute ondergrens volgens de nieuwe instructieregels is dat de kwaliteit en oppervlakte van het natuurnetwerk niet achteruit mogen gaan en dat verzekerd moet worden dat de samenhang tussen de gebieden van het netwerk behouden blijft. Het gaat hier om resultaatsverplichtingen.”

Dat klinkt positief, maar ook hier hebben we nog enige vragen. Wanneer moet verzekerd zijn dat de samenhang, oppervlakte en kwaliteit van het netwerk verzekerd blijven, als de schadelijke activiteit begint? Hoe kan je dat zijn als de natuurwaarden nog niet op peil zijn? Het is goed dat er aandacht is voor het belang van het verbeteren van de natuurwaarden en dat verduidelijkt wordt dat dit resultaatverplichtingen zijn. Maar klopt het dat de kans dus groot is dat er straks 12 verschillende beschermingsregimes zijn en ook 12 verschillende regimes zijn voor het aanpassen van de begrenzing van het NNN? Doelmatig noch doeltreffend! Graag een reactie.

In de regels zitten de monitoringsplicht nauwelijks verankerd. Zolang er geen sprake is van toepassing van een omgevingswaarde, is er ook geen sprake van een monitoringsplicht. Als er geen monitoring plaatsvindt, hoe wordt dan de gelijkwaardige kwaliteit gewaarborgd? Hoe, wanneer en door wie wordt er dan zo nodig (bij)gestuurd? Ook het borgen van de betrokkenheid van de samenleving vraagt om kritische reflectie op de praktische werking van het stelsel en het bereiken van de gepresenteerde ambities.

Voorzitter, een ander groot zorgpunt van de Partij voor de Dieren betreft een achteruitgang van de rechtsbescherming van burgers. Het rijk stelt straks minder zaken landelijk vast, en gemeenten krijgen veel meer lokale afwegings- en beoordelingsruimte. Het gevolg is dat een rechtelijke toetsing ook lastiger wordt, de rechter kan dan namelijk niet meer toetsen aan of een landelijke regel al dan niet overschreden wordt, maar alleen of de gemeente binnen haar bevoegdheid is gebleven en de procedure goed is verlopen. Bijkomend gevaar is dat eindeloze procedures nodig zijn om duidelijk te krijgen wat de norm zou moeten zijn. Mijn collega van de SP is meerdere malen ingegaan op de beperking van de toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (Afdeling 3.4 Awb bij omgevingsvergunningen) tot wat Europeesrechtelijk verplicht is. Overheden wordt daarbij de bevoegdheid ontnomen zelf voor deze procedure te kiezen. Dit is een onnodige fundamentele beperking van de participatiemogelijkheden en de keuzevrijheid van lokale overheden. Ik sluit me graag aan bij haar pleidooi op dit punt.

Kortom voorzitter, voor zover we nu kunnen beoordelen wordt de bescherming van de wordt met deze AMvB’s de bescherming van de leefomgeving niet ingekleed, maar uitgekleed. De ontwerpbesluiten bieden weliswaar ruimte voor verbetering, maar garanderen dit bij lange na niet. Daartoe is het noodzakelijk dat de uitvoeringsbesluiten tenminste een gelijkwaardig beschermingsniveau bieden. Waar daarnaast verbetering urgent en/of noodzakelijk is, vinden wij het nodig dat de wet en uitvoeringsregels daarin voorzien.

Daarnaast is het belangrijk dat de lokale en regionale democratische controle op orde is, burgers voldoende rechtsbescherming genieten en dat de verhouding tussen besluiten en plannen op de verschillende bestuursniveaus goed is geregeld.

Een wetsvoorstel dat door te weinig waarborgen de potentie heeft om niet een optimale leefomgeving, maar een maximale economische benutting ten koste van een verdere verarming van de leefomgeving en in het voordeel van zoveel mogelijk nieuwe wegen en spoorlijnen, van industrieterreinen, van woonwijken, van megastallen en afvalverbranders, daar zijn mens, dier, natuur en milieu niet bij gebaat.

[1] https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet

[2]https://www.gezondheidsraad.nl/sites/default/files/201612meewegen_van_gezondheid_in_omgevingsbeleid_0.pdf

[3] NvT Bkl, blz 113 “Als zwaarwegende economische belangen of zwaarwegende andere maatschappelijke belangen dit rechtvaardigen, stelt dit besluit de mogelijkheid open om in het omgevingsplan – voor een daarbij vast te stellen periode of voor onbepaalde tijd – andere immissiewaarden voor geur en trillingen vast te stellen, waarbij de landelijk geldende grenswaarde (het basisbeschermingsniveau) wordt overschreden.”

[4] 33118 N, blz. 33, (Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 63)