Bijdrage Peter Nicolaï (PvdD) Omge­vingswet

Dank u wel, voorzitter. De heer Janssen is met Proust begonnen. Zojuist hebben we ook Goethe in deze zaal binnengekregen. Ik wou dat ik het allemaal nog kon lezen, maar sinds ik lid van deze Kamer ben, moet ik mij tot de krant beperken. De heer Cliteur snapt dat wel. We komen allebei uit de wetenschap en houden van lezen, maar literatuur is er niet meer bij. In de krant zag ik iets dat ik wil citeren. Er stond boven een heel groot stuk in de Volkskrant: "Ontworpen door clowns onder leiding van apen". Nu zult u misschien denken dat mij die titel opviel omdat er apen in voorkwamen. Velen in dit huis weten boven welk stuk die kop stond, namelijk boven een groot artikel over de Boeing 737 MAX. Het was een citaat van iemand uit het productieproces van dat vliegende monster. Voorzitter. Een clown houdt ons voor de gek. Hij probeert ons te laten geloven in het onmogelijke, maar dan, pats, daar in de piste van het circus spat het uit elkaar en blijkt het een verzinsel met dramatische afloop. Dat zal de reden zijn dat de medewerkers van Boeing de ontwerpers van het rampvliegtuig als clowns neerzetten, want de veiligheid van het vliegtuig bleek een luchtkasteel.

Voorzitter. Of je nu een vliegtuig bouwt of een nieuw wetgevingsstelsel van grote omvang in elkaar zet, bij beide projecten bestaat eenzelfde dynamiek; een dynamiek van schouders eronder, afvallers niet gewenst. Ontwerpers willen je doen geloven dat het project gaat slagen; luchtkastelen, en gebreken die verdoezeld worden. Naarmate er meer mensen bij betrokken raken, heeft iedereen er een toenemend belang bij dat de lange mars tot het einde wordt afgelegd.

Voorzitter. Kijken we naar het traject van de Omgevingswet. Dat heeft de allure gekregen van het lanceren van een nieuw product door een grote onderneming, waarbij websites, reclameachtige campagnes en steunverwerving onder vermeende afnemers een belangrijke rol spelen. Alles was en is erop gericht om mogelijke kritiek die tot uitstel of zelfs afstel zou leiden, de pas af te snijden. Het organiseren van bijeenkomsten waarin IPO, VNG en de Unie van Waterschappen bezweren dat niemand het in zijn hoofd moet halen om het proces te vertragen, roept het beeld op van de grote vliegtuighal waarin met gejuich wordt aangekondigd dat de Boeing 737 MAX de lucht in móét, "want dat vinden we toch allemaal?" Aan de slag met de Omgevingswet!

Als het om veiligheid gaat, is in een beschaafde maatschappij gelukkig voorzien in een externe toetsende instantie. Dat was voor de Boeing 737 MAX de Amerikaanse FAA. Maar wat gebeurde daar? Onderzoek van journalisten heeft uitgewezen dat deze controlerende instantie door Boeing werd ingepakt, om de tuin geleid, gesust en bewerkt, misschien wel met cadeautjes hier en daar. Dan gaat het dus mis.

Voorzitter. Dat brengt mij bij ons, de senatoren hier, die nu voor de beslissing staan of het luchtkasteel van de Omgevingswet mag opstijgen. Gaan wij, anders dan de FAA, wél serieus onze toetsende en controlerende taak verrichten? Zijn wij wél bestand tegen de druk die van alle kanten op ons uitgeoefend wordt om niet meer dwars te liggen, nu we al zo ver zijn?

Bij de voorbereiding van deze plenaire zitting en in het hele wetgevingsproces waren heel veel van mijn medesenatoren zeer kritisch, maar nu het moment van de beslissing nadert, bespeur ik bij velen ongemak, onrust, vluchtgedrag. Moeten we de waarschuwingen wel in de wind slaan? De heer Janssen heeft al andere wetgevingsprocessen aangehaald waarin waarschuwingen inderdaad in de wind zijn geslagen. Die waarschuwingen vind je toch echt in de adviezen van de Raad van State en in de adviezen van de Raad voor de rechtspraak. De Nationale ombudsman heeft zich erover uitgelaten, net als deskundigen. Uiteindelijk was er ook het artikel in het Nederlands Juristenblad.

Voorzitter. Dit is niet zomaar een van de wetten waarvoor onze toestemming vereist is. Het gaat om een heel complex van wetten die in één gevoegd worden, een wetgevingsoperatie die je kan vergelijken met de totstandkoming van het nieuwe Burgerlijk Wetboek of van de Algemene wet bestuursrecht. Die twee wetgevingsprocessen hebben decennia in beslag genomen. Met de grootste zorgvuldigheid is daaraan gewerkt: met voorontwerpen, commissies van externe juristen, een opbouw in tranches; met gepaste voorzichtigheid. Hoe anders is het gegaan met het stelsel van de Omgevingswet. We zijn opgejaagd. Het ontbrak er nog maar net aan dat op de parlementaire stukken die afkomstig waren van het ministerie, een sticker zat met de tekst "aan de slag met de Omgevingswet!" Ons werd voorgespiegeld dat het allemaal om een beleidsneutrale omzetting zou gaan, maar toen wij vroegen om dat eens in een schema uit te werken, bleken er heel veel kruisjes te staan in andere rubrieken dan die van "beleidsarm". Na deze jachtige tocht staan we nu op het punt om ja of nee te zeggen.

Voorzitter. Ik zie ongemak bij velen van mijn medesenatoren. Diep in hun hart voelen ze dat de kans op ongelukken niet te verwaarlozen is. De hoeveelheid vragen die op de minister zijn afgevuurd, spreekt boekdelen. Collega Verkerk sprak mij enige tijd geleden toe met de woorden "weet je, Peter, soms moet je gewoon maar beginnen". Dat is exact wat de leiders bij Boeing samen met de bewerkte FAA-controleurs ook zeiden.

Bij alle fracties bespeur ik een grote zorg over de positie van de gemeenten. Die zorg is terecht. Ook in de adviezen van de Raad van State wordt die zorg gedeeld. Onze fractie constateert, net als andere fracties, het volgende. De gemeenten komen voor een enorme opgave te staan. In alle bestemmingsplannen die op dit moment gelden, zijn er straks van rechtswege meer dan 400 artikelen ingesluisd. Dat is de bruidsschat. De gemeenten moeten zelf gedurende negen jaar — die periode krijgen ze ervoor — die artikelen verwerken. Ze moeten kijken wat ze gaan overnemen, wat ze niet gaan overnemen, wat ze gaan aanpassen enzovoorts. Dat is een enorme opgave. Wat mij in de beantwoording van de vragen trof, was dat de regering uitdrukkelijk erkent dat in die negen jaar de gemeente zelf verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de artikelen die ze niet zelf in het omgevingsplan heeft gezet, maar die er vanuit Den Haag in terechtgekomen zijn. Verder dreigen kleinere gemeenten tegen elkaar te worden uitgespeeld door grote initiatiefnemers. Daar hebben we het gisteren ook over gehad. Het recht van de sterkste werd al genoemd. Waar komt dat recht van de sterkste uit voort? Uit een ontbrekende wettelijke normering. Dat is ook exact wat de Raad van State naar voren heeft gebracht. Wie zijn daar straks de dupe van? De kleinere gemeenten die worden uitgespeeld.

Ik constateer verder dat door de complexiteit en ingewikkeldheid de gemeenten eigenlijk overgeleverd zijn aan technocraten. Ik hoorde de heer Rietkerk daarnet nog zeggen "wees blij, ze hebben de omgevingsdienst", maar daar gaat het natuurlijk niet om. Een omgevingsdienst kan technische adviezen geven en technische oplossingen brengen, maar uiteindelijk — dan praten we over de democratische legitimatie en legitimering waar ook de heer Van Dijk zijn zorgen over uitsprak — moet een wethouder in een gemeenteraad straks kunnen uitleggen wat nou precies de afweging is die ten grondslag ligt aan allerlei juridische frasen die door de technocraten aan hem of haar zijn gegeven. Daar gaat het in onze optiek mislopen.

Tot slot is er onvoldoende technische kennis en onvoldoende budget om die uitdaging aan te gaan. Ook daarop is al door diverse partijen, onder andere van de heer Rietkerk, gewezen.

Voorzitter. Het was mij opgevallen dat uit de gegevens van de monitoring bleek dat bijna de helft van de kleine gemeenten volgens de enquête nog niet kon aangeven, klaar te zijn om per 1 januari 2021 van start te gaan met de Omgevingswet. Omdat ook nog eens meer dan honderd gemeenten in het geheel niet gereageerd hadden op de enquête, kon ik mij niet aan de indruk onttrekken dat het percentage van niet-klaarstaande kleinere gemeenten wellicht rond de 80% of 90% zou zitten. Ik heb toen zelf een dertigtal gemeenten aangeschreven. Opvallend was dat er ook nadat ik een tweede maal geschreven had, maar weinig reacties kwamen. Kennelijk omdat de meerderheid van die aangeschreven gemeenten zich geen raad weet met haar positie. Van hen wordt verwacht dat zij een democratisch aangenomen wet uitvoeren, dus hoe pijnlijk is het om publiekelijk mee te delen dat men daar eigenlijk niet toe in staat is? De gemeenten die op mijn vragen wel reageerden, gaven aan op zich de doelstellingen te onderschrijven, maar goed beschouwd waren hun reacties in meerderheid weinig bemoedigend waar erop gewezen werd hoe zwaar de gevolgen zijn die deze majeure wetgevingsoperatie voor die gemeenten meebrengt.

Voorzitter. Staat u mij enkele citaten toe. Ik begin met een citaat van een kleine gemeente in Noord-Holland. "Wij maken ons echter wel ernstige zorgen om de technische, juridische en financiële haalbaarheid. Het grote probleem is dat van ons verwacht wordt dat we zonder extra middelen invulling geven aan de grootste wetswijziging. Een nieuwe decentralisatie, die hoge investeringen van de gemeenten vergt, terwijl allerminst zeker is of dit in de toekomst gaat leiden tot besparingen." Ik zeg meteen tegen de heer Rietkerk: ook deze gemeente gebruikt het woord "decentralisatie", want zo wordt het gevoeld. Als je heel veel taken van bovenaf op je nek krijgt, dan heet dat decentralisatie. En als je al taken op je nek had, dan ben ik met de heer Rietkerk eens dat de juridische bevoegdheid er al was, maar de invulling, zoals mevrouw Kluit ook heeft aangegeven, zoveel omvangrijker is geworden.

Ik kom bij een citaat van een kleine gemeente in Friesland. Het is jammer dat collega Gerbrandy wegens ziekte afwezig is, want het werd met een paar Friese woorden afgesloten en ik moet u eerlijk zeggen: daar kon ik de vertaling niet van geven. Maar in die reactie staat het volgende, en ik denk dat het ook voor de Partij van de Arbeid van groot belang is om hier goed naar te luisteren. "Voor de inwoners van onze gemeente betekent dat voor 2020 een recordhoge verzwaring van gemeentelijke lasten en ingrijpende bezuinigingen op bijvoorbeeld zorg, welzijnswerk, maatschappelijke voorzieningen en op burgerparticipatie. Een uiterst onwenselijke situatie, die wordt veroorzaakt door de in Den Haag genomen besluiten, waar wij als gemeente dus geen of minimaal grip op hebben."

Tot slot een kleine gemeente in Noord-Brabant. "Als kleine gemeente hebben we deze wet nooit gewild. Het kost heel veel energie en levert relatief weinig op. De belangrijkste voordelen, onder andere kortere procedures, zouden ook bereikt kunnen worden door aanpassing van de huidige wetgeving. Het is inderdaad een grachtengordelwet, omgeven door megaveel propaganda. Neem bijvoorbeeld participatie. Dat doen we al jaren op heel veel manieren. De Omgevingswet verandert daar helemaal niets aan, ook voor cultuurverandering heb je die wet niet nodig, het wordt zeker niet eenvoudiger. De wetteksten zijn zeer ingewikkeld en moeilijk hanteerbaar, de advocatuur krijgt er veel werk bij."

Voorzitter. Fracties die zich sterk maken voor de lokale democratie en het lokaal bestuur moeten zich toch achter de oren krabben. Een beetje geld erbij bevrijdt die gemeenten niet van de ondragelijke last. Zij moeten in 9 jaar meer dan 400 bruidsschatsartikelen wegwerken, vanaf 1 januari 2021 moeten ze aanvragen voor omgevingsvergunningen behandelen, die veel omvangrijker zijn dan ooit tevoren, en omgevingsplannen in elkaar zetten, die alleen met hulp van dure bureaus kunnen worden geformuleerd, en ze moeten tegen hun gemeenteraadsleden zeggen dat het ze boven de pet gaat en ambtenaren aan het loket instrueren dat ze maar naar de provincie of het ministerie moeten doorverwijzen als de vragen te moeilijk zijn die de burger komt stellen, omdat die al helemaal de weg kwijt is.

Wij hier in Den Haag zadelen gemeenten op met een enorme klus. Heeft de minister eigenlijk via inspraak een juist beeld van hoe die gemeenten — en ik denk vooral aan de kleinere — hierover denken? Wat zegt het eigenlijk als de VNG sussend beweert dat het wel goedkomt? Maakt de VNG deze wet? Horen niet de minister en de Kamer de overtuiging te hebben dat de wet uitvoerbaar is? Moeten wij niet zelf eerst voldoende zicht krijgen op wat de wet voor gevolgen heeft voor de gemeentelijke dienstverlening, besluitvorming en haar democratisch functioneren? Wij moeten nog het groene licht geven straks. Daarvoor is zulke informatie onmisbaar. Ik zou graag nogmaals de vraag aan de minister willen voorleggen of de regering bereid is om op korte termijn aan alle gemeenten schriftelijk de vraag te stellen of zij bereid en in staat zullen zijn om de majeure transitie te realiseren, waarbij zij in de brief gedetailleerd geïnformeerd worden over de taken die van hen op dat gebied in de komende jaren verwacht worden. Ik vind dat een essentiële vraag. Ik vind niet dat we dat moeten laten afhangen van wat een VNG daarover meldt. Ik merk bij eigenlijk alle fracties hoe betrokken wij zijn bij wat wij de gemeenten gaan aandoen. Daar kan een goede reden voor zijn, maar we moeten echt een goed beeld hebben van hoe het zit. De heer Janssen zei al uit zijn praktijkervaring: ach, zo'n briefje van het IPO, ach zo'n briefje van de VNG, we weten het wel. Ik zou graag willen dat wij als Kamer precies inzicht krijgen in hoe gemeenten daarin staan, of ze het wel aankunnen en wat hun zorgen zijn. Wat gaat er allemaal mis zodat zij het gevoel hebben dat wij het door hun strot duwen?

Voorzitter. Die vraag wil ik graag beantwoord hebben. Ik moet u eerlijk zeggen dat ik die vraag al gesteld had, maar ik schrok ongelooflijk van het antwoord dat ik kreeg. Het antwoord luidde: de regering is echter van mening dat het in dit stadium niet opportuun is om alle gemeenten actief gedetailleerd te informeren over wat van hen verwacht wordt na de inwerkingtreding van de Omgevingswet en hen in aanvulling op de implementatiemonitor naar de voortgang hierbij te vragen. Hallo? Dit leidt onnodig af van het hetgeen gemeenten in het jaar 2020 nog moeten realiseren om ervoor te zorgen dat de Omgevingswet in werking kan treden. Wat is dit voor wetgeving, voorzitter? Ik schrik me daar wezenloos van. Ik moet altijd van de CHU de juiste woorden gebruiken, dus ik laat het hierbij.

Voorzitter. Dat brengt mij bij het recht van de sterkste. De Nationale ombudsman waarschuwde al dat deze wet ruimte biedt voor de participatie-elite en dat gewone burgers en allen die minder goed mee kunnen komen aan de kant staan en nog meer op achterstand komen. Diverse fracties hebben dat vraagstuk ook naar voren gebracht. In feite ligt aan de kritiek van de Raad van State op het verlies van rechtszekerheid en aan rechtsbescherming ook een waarschuwing ten grondslag, namelijk dat onze rechtsstaat uit balans raakt. Wetten normeren rechtszekerheid. Wat er in deze wet gebeurt — dat is geconstateerd door de Raad van State en wij weten het allemaal — is dat er heel veel vrije ruimte wordt gegeven, vrije onderhandelingsruimte. In dat opzicht is al over een terrein voor cowboys gesproken.

Als de belangenafweging uit balans dreigt te raken en dat kan als je vrije ruimte geeft, dan moet de rechter kunnen ingrijpen. Wij zitten hier als de FAA om te oordelen over dit vliegtuig. Wij moeten kijken wat voor instrumenten we op dit moment nog kunnen verzinnen of aan de minister kunnen vragen om het verlies aan rechtszekerheid, het verlies aan normering terug te dringen. Wij hebben daar allemaal geen prettig gevoel bij, maar soms kan het nodig zijn.

Er is gesproken over de rechterlijke toetsing. De heer Rietkerk heeft dat zelfs uitdrukkelijk naar voren gebracht. U weet dat er een bepaling over het evenredigheidsbeginsel in de Algemene wet bestuursrecht staat, artikel 3:4 tweede lid. Daarin is de proportionaliteit van de belangenafweging gecodificeerd. De bestuursrechter heeft zelf het standpunt ingenomen dat hij, als er beleidsvrijheid is, als er beoordelingsvrijheid is, niet integraal toetst op proportionaliteit, hoewel dat wel in de wet staat. Dat was oorspronkelijk niet de bedoeling. Ik weet nog dat Hirsch Ballin, een van de bedenkers, ervoor was dat rechtstreeks aan de proportionaliteit getoetst zou worden. Dat is een keuze van de bestuursrechter geweest om een terughoudende toetsing te gebruiken.

Voorzitter. Als je kijkt naar de adviezen van de Raad van State, als je kijkt naar het advies van de Raad voor de rechtspraak, als je kijkt naar de bijeenkomst van juridische deskundigen, dan zeggen ze allemaal: als dat het uitgangspunt is, dan verwatert de rechtsbescherming. De initiatiefnemer heeft niks aan de rechter als zijn plan wordt afgewezen. Een omwonende of een inwoner heeft niks aan de rechter wanneer een plan is goedgekeurd. Zodra het om beleidsvrijheid gaat, zal de rechter terugtreden. Hij zal zeggen: ik kan alleen maar kijken of het voor redelijk oordelende mensen echt onbegrijpelijk is wat hier gebeurd is en verder laat ik het bestuur met rust.

Voorzitter. Ook namens een hoop andere fracties heb ik de vraag gesteld of het niet verstandig is dat we als wetgever op dat punt iets regelen. Als het nodig is om die ruimte te geven, moet er aan de andere kant uit oogpunt van rechtszekerheid en het belang van onze burgers ook iets gebeuren. De rechter moet een betere techniek krijgen om bescherming te kunnen bieden. Mijn vraag aan de minister is of zij toch niet nog eens wil overwegen of er in deze wet een bepaling moet komen dat er een integrale toetsing kan plaatsvinden aan de proportionaliteit die in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht ligt besloten.

Het antwoord van de regering is dat de rechter zelf wel mans of vrouws genoeg is om aan te geven hoever hij of zij zich beperkt in de toetsing. Ik vind dat een slap antwoord, als ik dat zo mag zeggen van de CHU. Ik vind het ook een slap antwoord dat er verwezen wordt naar een heel belangrijke kwestie waar heel veel fracties mee zitten, namelijk dat de burger met het DSO gaat toetsen of hij iets mag, vervolgens afgaat op het antwoord dat hij daaruit krijgt, maar er later alsnog juridisch op afgerekend kan worden. Ik ga hier niet met u discussiëren over het vertrouwensbeginsel. Ik sta geen college te geven. Ik denk dat het niet klopt wat in het antwoord van de regering staat. Het enige dat klopt is dat men zegt dat we het nog moeten afwachten. Ook hier zeggen wij dat wij toch de wetgever zijn. Het primaat hoort toch hier te liggen? Als wij burgers willen beschermen die daarop afgegaan zijn, dan geeft het geen pas om te zeggen dat de rechter dat wel gaat oplossen. Het geeft ook geen pas om te zeggen: laat de rechter maar aantonen of hij ballen heeft en of hij gaat ingrijpen. Dan staat straks weer in de krant dat de minister teruggefloten is door de rechter. De rechter heeft weer politiek bedreven. Nee, laten we niet weglopen voor onze verantwoordelijkheid. Horen wij niet alleen met betrekking tot artikel 3:4 en de proportionaliteitstoetsing maar überhaupt als wetgever de rechter een sterkere positie in de wet te geven? Horen wij ook niet als wetgever zelf het vertrouwensbeginsel te regelen voor de burger die is afgegaan op het DSO of op andere informatie? Moeten wij daar niet zelf een oplossing voor vinden? Dat is mijn vraag. Die heeft te maken met het terugwinnen van de rechtszekerheid.

Er is nog een ander aspect met betrekking tot het terugwinnen van de rechtszekerheid. Als je het allemaal opengooit, als je zegt dat er vrije bevoegdheden zijn, dan kan er beleid worden gemaakt, kunnen er afwegingen gemaakt worden en zullen de bestuursorganen zelf criteria gaan ontwikkelen. In de Algemene wet bestuursrecht staat geen verplichting om het in een beleidsregeling vast te leggen en te publiceren als je beleid maakt. Mijn vraag namens onze fractie en misschien ook namens anderen aan de minister is: waarom wordt er in deze wet niet op dat vlak nog een aanvulling gegeven dat het bestuursorgaan verplicht is om het in een beleidsregeling vast te leggen en te publiceren als men beleidscriteria ontwikkelt en in regels neerlegt? Dan winnen we iets terug van die rechtsonzekerheid.

Tot slot, voorzitter, ook over die rechtsonzekerheid. De Raad van State heeft gezegd dat je grote problemen krijgt als je de mogelijkheid opent dat er vergunningsvrije gebieden zijn qua bouwen. Neem het voorbeeld waarin iemand iets op zijn huis wil bouwen en naar de hypotheekbank gaat om daarvoor een hypotheek te krijgen. De hypotheekbank zegt dan: laat eerst de vergunning maar zien. De hypotheekaanvrager kan zo'n vergunning niet laten zien als het vergunningsvrij is. Ik heb hierover tot in detail een hele discussie gevoerd in de vragenronde. Ik ga die juridische discussie hier niet herhalen. Als het waar is — het is niet waar, of althans, juridisch is het betwistbaar — dat er mogelijkheden zijn om een aanvraag in te dienen, ook als je helemaal geen vergunning kunt aanvragen, en het langs die weg lukt ... Ik constateer dat de Raad van State zelf zegt: hier ontbreekt iets; u moet iets regelen, namelijk een conformiteitsverklaring. Een bevoegdheid daartoe moet in de wet komen. Dat wil zeggen dat als er geen vergunning aangevraagd kan worden, je in ieder geval aan de gemeente kan vragen of je gevaar loopt in strijd met de wettelijke regels te handelen als je iets gaat uitvoeren. Daar komt dan een antwoord op. Als dat geregeld is in de wet — nu is het niet geregeld in de wet — dan is dat een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en dan kan men op grond daarvan in ieder geval naar de rechter. Dat heeft de Raad van State gevraagd. Ik vind het een beetje apart dat de regering zich in haar antwoorden op het standpunt stelt dat de Raad van State het bij het verkeerde eind heeft en het niet goed ziet omdat er al een mogelijkheid is om te vragen om een vergunning. De Raad van State ziet het niet goed? Ze maken het uit, zou ik zeggen, maar goed.

Voorzitter. Een wet die onvoldoende doordacht is, die zelfs voor de specialisten te ingewikkeld is, die burgers die niet kunnen meekomen nog meer op achterstand zet, die de rechtszekerheid en de rechtsbescherming uitholt, die de technocraten beloont en de lokale democratie op de tocht zet. Wie volgende week gaat stemmen, moet de burgers en de lokale overheden die de dupe gaan worden van dit, wat juristen hebben genoemd, monstrum, dat met de sticker "aan de slag met de Omgevingswet!" op ons is afgevuurd, recht in de ogen kunnen kijken. Recht in de ogen, dus met de neus omhoog. Dat was voor de Boeing 737 MAX ook beter geweest, de neus omhoog ... Laten we hier in dit huis in meerderheid voor de burgers de neus omhoog houden, omdat we hen met een "nee" recht in de ogen willen kunnen kijken.