Bijdrage - Omge­vingswet


15 maart 2016

De Eerste Kamer besprak de Omgevingswet. Deze wet is een van de grootste wetswijzigingen ooit in ons land. Veertig verschillende wetten die gaan over onze fysieke leefomgeving gaan op in deze nieuwe wet. De Partij voor de Dieren ziet deze wijziging als een achteruitgang van de bescherming van onze leefomgeving. Er is nog veel onduidelijk over het beschermingsniveau, omdat normen voor bijvoorbeeld luchtkwaliteit, geluid en geur niet zijn opgenomen in de wet, maar worden gevat in een Algemene Maatregel van Bestuur. De inhoud van zo'n AmvB gaat buiten de Kamers om. Een zorgwekkende gang van zaken aldus Senator Teunissen. Lees hieronder haar bijdrage.

Voorzitter,

De totstandkoming van de Omgevingswet is één van de grootste wetgevingsoperaties ooit in ons land. We stellen vandaag nog slechts de contouren vast, maar een wet waarvan de contouren zeer diffuus en onhelder zijn, draagt grote gevaren in zich, mede door zijn belang en verstrekkendheid.

Natuurlijk is het goed bestaande wetten en regels tegen het licht te houden en te bekijken of ze misschien eenvoudiger kunnen. Maar cruciale vraag is of deze wet het belang van de zwaksten afdoende beschermt tegen het recht van de sterkste. Welke bescherming blijft er over voor schone lucht, een veilige en gezonde leefomgeving, het groen in steden en dorpen en onze natuurgebieden, waarden die niet voor zichzelf op kunnen komen? Hoeveel ruimte blijft er over om hun belangen adequaat te behartigen?

Een stelselwijziging als deze zou toekomstbestendig moeten zijn, gelet op de crises waar we momenteel mee kampen. Om die crises het hoofd te bieden zouden binnen het omgevingsrecht regels vastgesteld moeten worden. Gaat deze wet voorkomen dat onze fysieke leefomgeving verder achteruit gaat? En helpt deze wet in de transitie naar een duurzame samenleving? De minister moet het antwoord schuldig blijven, omdat zij komt met slechts de contouren van een wet.

Een gemiste kans dat deze stelselherziening compleet blanco lijkt te staan ten opzichte van de grootste transities die onze tijd vraagt. De wet zou op wetsniveau, en niet op het niveau van onderliggende regelgeving, aangevuld moeten worden met instrumenten en procedures die de adaptatie aan klimaatverandering en de transitie naar een duurzame samenleving mogelijk maakt. Hoe duidelijker de doelen zijn, hoe innovatiever partijen worden om nieuwe oplossingen te bedenken.

Toch kiest de regering er nu voor om alle duidelijke doelen die er waren te schrappen uit de wet. Als het aan de regering had gelegen, had zij het parlement zelfs geheel buiten spel gezet in het bepalen van de uiteindelijke regels en bescherming. Kennelijk stelt de regering de betrokkenheid van het parlement niet erg op prijs, evenmin als inspraak van de burger. Welke redenen had de regering voor het oorspronkelijk niet opnemen van een voor- of nahangbepaling bij deze AMvB’s? En waarom kiest de regering andermaal voor wetgeving bij AMvB, waartegen in dit huis al zoveel kritiek geuit is? Is dit de wens van PvdA en VVD? ik kan het me nauwelijks voorstellen, of buigt de PvdA andermaal voor het dictaat van de VVD net zoals het geval was bij de Wet Natuurbescherming die vers in het geheugen ligt? Die wet geeft een carte blanche aan hobbyjagers, terwijl de PvdA had beloofd die jacht af te schaffen. Waarom regeren bij AMvB dus en waarom zonder voor- en nahang als het aan het kabinet had gelegen? Graag een reactie van de minister.
Het kabinet stelt het parlement in belangrijke mate buitenspel. Het argument dat de minister in eerdere debatten heeft aangehaald, dat de Kamer over alles nog kan beslissen zodra Invoeringswet er is, is een vorm van bestuurlijke procrastinatie die niet past bij de kritiek die recent al vele malen in dit huis is uitgesproken over regeren bij AMvB.

Pas bij de behandeling van de Invoeringswet kan alles pas in samenhang bekeken worden en kunnen de effecten worden beoordeeld. De Invoeringswet, met de wijzigingen die later nog worden aangebracht, de AMvB's en de aanvullingswetten, vormen een enorm pak nieuwe informatie, waarbinnen een 'labyrint' aan AMvB’s technisch complex zal zijn. Het wijzigen van een AMvB om bijvoorbeeld het milieu of de volksgezondheid beter te beschermen dan de concept-AMvB voorstelt, vergt naar verwachting al meer spreektijd dan er in de procedures van behandeling van een AMvB beschikbaar is.

Graag een reactie van de minister, hoe zij kan stellen dat de betrokkenheid van de Kamer dan toch geborgd is, betrokkenheid die volgens de brief over de stelselherziening[1] ‘vanzelfsprekend’ zou zijn.

Dus, voorzitter, het is de vraag of dat beetje ‘zekerheid’ of 'verstarring', hoe het vaak in de eerdere discussies is geduid, tot bescherming van de leefomgeving niet een beter uitgangspunt is dan een mantra als ‘duurzame ontwikkeling’ waar het kabinet nu op in zegt te zetten. In een beleidscyclus waar vooral ruimte ontstaat voor ontwikkeling, zullen economische belangen al snel de boventoon voeren bij de belangenafweging van bestuursorganen. Op decentraal niveau kunnen normen worden vastgesteld, maar wat als de normen tot stand komen, of bepaalde normen worden weggelaten, die van uitermate belang zijn voor schone lucht en een goede waterkwaliteit om meer ruimte te laten voor bedrijvigheid? Wat als decentraal dit niet geborgd is? Waar is het landelijke vangnet dan, zo vraag ik de minister?

De landelijke overheid kan wel de regie van allerlei beschermingsregimes overdragen naar decentrale niveau, maar veel maatregelen, zoals het waarborgen van de waterkwaliteit, een schone lucht en in zekere mate klimaatadaptatie, vergen in een klein land als dat van ons een centrale normstelling. Een aardig voorbeeld is dat afgelopen week bekend werd dat omwonenden van kerncentrales in een straal van 100 kilometer jodiumpillen krijgen, als voorzorgsmaatregel bij een eventuele kernramp, maar wie een cirkel tekent met een straal van 100 kilometer rond alle kerncentrales in Nederland en de Belgische en Duitse grensstreek, ziet dat geheel Nederland jodiumpillen zou moeten krijgen. Die regio-overstijgende belangen zijn kenmerkend voor heel veel zaken die in deze omgevingswet geregeld zouden moeten worden, op het gebied van klimaat, biodiversiteit en veiligheid van onze dijken. Waar ligt de invloed nog van de minister als deze zaken op decentraal geregeld worden? Eerdere decentralisatie-operaties zijn minder rooskleurig uitgepakt dan werd voorspeld, zoals de thuiszorg? Wat geeft de minister het vertrouwen dat het wel volgens plan zal verlopen? Hoeveel zekerheid blijft er over voor de bescherming van dieren, natuur en milieu en hun belangenbehartiging? De resultaten uit het verleden geven geen aanleiding tot vertrouwen.

Voorzitter, een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en goede omgevingskwaliteit moet daarom meer gewicht krijgen in de belangenafweging, willen we de fysieke leefomgeving versterken; omgevingswaarden moeten wettelijk geborgd zijn en vereisen een landelijk 'vangnet' meer dan alleen een relatie op basis van vertrouwen. Pas dan kan duurzaamheid voldoende worden geborgd, in het belang van toekomstige generaties.[2]

Maar voorzitter, zelfs het begrip ‘fysieke leefomgeving’ waar het grotendeels om draait, is niet gedefinieerd in dit wetsvoorstel en biedt dus weinig juridische houvast. Dat geldt ook voor het begrip duurzame ontwikkeling, dat blijvend een goede fysieke leefomgeving zou moeten bewerkstelligen. Ook is onduidelijk op welke wijze invulling zal worden gegeven aan deze begrippen. Dit is volgens mijn fractie onaanvaardbaar in een wet met zulke verstrekkende consequenties.

Verschillende beginselen van milieurecht die gerelateerd zijn aan duurzaamheid dienen als uitgangspunt bij het opstellen van de Omgevingswet, rechtstreeks overgenomen vanuit het Europese recht. Gedacht kan worden aan: het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het bronbeginsel, het ‘de vervuiler betaalt-beginsel en het beginsel dat de beste beschikbare technieken worden ingezet. Een belangrijke kanttekening die ik hierbij wil maken is dat het beschermingsniveau in Omgevingswet niet verder gaat dan wat Europese richtlijnen voorschrijven. Dit betekent dat een strengere toepassing van één of meerdere van de genoemde milieubeginselen die verwerkt zijn in een Europese richtlijn in beginsel niet via de rechter geëist kan worden.[3] Dat betekent dat we eerder afglijden naar een slechtere beschermingsniveaus dan dat we kwetsbare waarden meer bescherming bieden. Graag een reactie van de minister op dit punt.

Voorzitter, de herziening van het omgevingsrecht is tevens bedoeld om de maatschappelijke betrokkenheid van burgers en het bedrijven bij de fysieke leefomgeving te versterken. Uit het wetsvoorstel wordt het mijn fractie echter niet duidelijk welke actieve bijdrage van maatschappelijke bijdrage van organisaties en burgers wordt verwacht ten aanzien van duurzame ontwikkeling. Graag hoor ik van de minister nog eens helder wat de positie van de burger is in het veilig stellen van een fysieke leefomgeving en hoe dit in de wet is verankerd.

Ook de rechtspositie van de burger baart mijn fractie zorgen. Uit de beantwoording door de Minister in de nadere Memorie van Antwoord maken wij op dat de burger zich straks niet kan beroepen op de beschermende werking van normen in het omgevingsplan of de omgevingsverordening, omdat hij/zij geen belanghebbende zou zijn, de overheid is immers belanghebbende. Ook bij milieubeleid via de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) of via structuurvisies kan de burger voor bescherming van zijn leefomgeving geen beroep doen op de rechter. Welke mogelijkheden heeft een individuele burger dan, in een geval waarin uit metingen blijkt dat sprake is van een ongezonde of onleefbare woonsituatie? Die situatie zou bijvoorbeeld kunnen ontstaan als de programmatische aanpak onvoldoende effect blijkt te hebben, of wanneer onvoldoende prioriteit wordt gegeven aan handhaving. De minister heeft in de Tweede Kamer aangegeven dat burgers en organisaties ten aanzien van programma's een verzoek om handhaving of wijziging van het programma kunnen doen en een beroep kunnen doen op de rechter. Maar kan een individuele burger hiermee bereiken dat tegen een geconstateerde overschrijding van normen in zijn persoonlijke woonomgeving wordt opgetreden, terwijl hij geen belanghebbende is? Graag een reactie. Ook over de beperking in het geval van een omgevingsvergunning, de termijn om een verzoek tot een voorlopige voorziening te verkorten tot zes naar twee weken, baart mijn fractie zorgen. Wij sluiten aan bij het verzoek van mevrouw Meijer op dit punt om de termijn weer te verlengen naar zes weken.

Voorzitter, een aanvullend punt betreft de zorgen van de VNG. Na de preconsultatie is bleek bij lokale overheden nog onduidelijkheid over de lokale normstellingen. Veel regels over geluid, bouwregelgeving, geur, bodem, natuur en grond of eigendom ontbreken. Dat betekent dat de VNG zich hier pas in een later stadium over kan buigen. Kan de minister aangeven in hoeverre de AMvB- teksten nog wijzigen tot het moment dat de aanvullingswetten en -besluiten gereed zijn? Ook het in kaart brengen van de uitvoeringslasten lukt nu niet volgens de VNG, vanwege de hiaten in de AMvB’s. Kunnen zij dit helder krijgen voor de Invoeringswet wordt behandeld, om te voorkomen dat gemeenten straks opgescheept zitten met een wet waarvan zij de uitwerking niet kunnen bekostigen? Graag een reactie.

Verder is mijn fractie sceptisch over de opname van de programmatische aanpak stikstof (PAS). Voor zover de programmatische aanpak bij wet geregeld is zij gericht op het weer mogelijk maken van 'business as usual', terwijl 'business as usual' voor de mensen veel goeds heeft gebracht en voor dieren, natuur en milieu veel slechts. Het uitgangspunt lijkt steeds te zijn: er is nu ruimte voor economische ontwikkeling, maatregelen voor milieu en natuur komen later wel. Het valt te vrezen dat van uitstel afstel komt. In het wetsvoorstel lijkt geen enkele garantie opgenomen dat deze maatregelen inderdaad genomen zullen worden. Waarom niet, en is de regering bereid om dat alsnog te borgen in de Invoeringswet? Is de regering bereid om in dat wetsvoorstel een bepaling op te nemen over wat er gebeurt wanneer de beloofde maatregelen niet zijn getroffen, zodat betrokkenen regelgeving bij het bevoegd gezag af te dwingen? Zo nee, waarom niet, en op welke wijze wil ze dan rechtsbescherming bieden aan betrokkenen bij de uitvoering van een programmatische aanpak?

Voorzitter, een concluderende opmerking. De Partij voor de Dieren steunt in beginsel vereenvoudiging van wetgeving, maar onder het mom vereenvoudiging mag de inhoudelijke bescherming van natuur en milieu en de kwaliteit van de leefomgeving niet worden uitgekleed. Een coalitiepartij die minder regels wil, wil duidelijk minder bescherming. Maar een coalitiepartij die zegt op te komen voor kwetsbare waarden, kan daarmee nooit akkoord gaan. Zie daar de spagaat waar de bruggenbouwers Samsom en Rutte al geruime tijd verkeren, en maar niet uit lijken te kunnen komen, tot grote ergernis van de kiezers van met name de Partij van de Arbeid. Deze omgevingswet biedt volgens mijn fractie meer bedreigingen dan garanties voor de omgeving. Als de minister onze zorgen hierover niet kan wegnemen, en het belang van de zwaksten ondergeschikt maakt aan het recht van de sterkste kan mijn fractie deze wet niet steunen.

Dank u wel.

[1] KS 33118 nr 16

[2] http://www.openaccessadvocate.nl/tijdschrift/tijdschriftomgevingsrecht/2015/1/TO_1568-5012_2015_015_001_003,

[3] http://www.openaccessadvocate.nl/tijdschrift/tijdschriftomgevingsrecht/2015/1/TO_1568-5012_2015_015_001_003