Bijdrage Nicolaï debat Verhouding centrale overheid en decen­trale overheden


12 mei 2021

Dank u wel, voorzitter. We hebben het vandaag over decentralisatie. Iemand die naar ons debat kijkt, zal vermoeden dat we voor de volgende vragen staan: is decentraliseren goed, moet het meer, moet het minder? Ik hoorde de heer Rombouts net nog zeggen: als we ook als Eerste Kamer tot een stuk zelfreflectie overgaan — en ik denk dat hij ook de Tweede Kamer bedoelt — dan moet je telkens nadenken over de vraag of je die decentralisatie echt wel wil.

Als jurist ben ik dan altijd geneigd om naar de regels van het huis van Thorbecke te kijken. Ik moet zeggen dat ik tot een verrassende conclusie kwam, misschien zelfs verrassend voor de minister hier aanwezig, want de vragen "meer of minder decentralisatie" of "moeten we ervan af", kunnen we nauwelijks beantwoorden als we naar de regels kijken die voor ons gelden. In artikel 117 van de Gemeentewet staat tot mijn verrassing: onze minister bevordert de decentralisatie ten behoeve van gemeenten. Er is dus een wettelijke verplichting voor de minister om meer en niet minder te decentraliseren. Ik weet niet of de heer Rombouts zich dat bewust is. Het uitgangspunt dat zo veel mogelijk op decentraal niveau dient te worden geregeld, klinkt ook sympathiek. Het sluit ook aan bij artikel 108 van de Grondwet, nog zo'n grondregel van ons huis van Thorbecke. In het eerste lid staat het heel plechtig: de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente wordt aan het gemeentebestuur overgelaten.

Voorzitter. Dat gemeenten graag vasthouden aan het adagium "decentraal wat kan, centraal wat moet" is begrijpelijk. In de Code Interbestuurlijke Verhoudingen, met de afspraak tussen Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen, is het adagium ook zo in artikel 2 neergelegd. Door aan die Code deel te nemen, heeft het Rijk met dat adagium ingestemd. Hetzelfde geldt voor het in artikel 1 van die Code geformuleerde uitgangspunt dat een zo groot mogelijke beleidsvrijheid voor de decentrale overheden dient te worden gerealiseerd. Als we naar de position paper van de VNG kijken, gaan ze daarin nog een stap verder: versterking van de autonomie van gemeenten.

Voorzitter. Artikel 117 is 30 jaar geleden via een amendement in de wet gekomen. Dat leidde tot de verplichting voor de minister om de decentralisatie te bevorderen. In het verlangen dat in de position paper tot uitdrukking wordt gebracht, galmt die principiële opvatting eigenlijk na. Maar, en dan kom ik aan het punt dat ik aan mijzelf, aan ons allen hier en aan de minister zou willen voorleggen: is dat nog van deze tijd? We leven in een bijzondere tijd. De coronacrisis vergt ingrijpende maatregelen. De opwarming van de planeet en het verlies aan natuur en biodiversiteit bedreigen ons voortbestaan. De kans dan nieuwe zoönosen ons gaan teisteren, is reëel. Groeiende ongelijkheid tart onze saamhorigheid. De jongeren hebben het nakijken: geen woningen, een dreigende toekomst voor zichzelf of voor hun kinderen, een samenleving met een verschraling van de cultuur en een gebrek aan zingeving. Wat kunnen gemeenten, met gebruik van de eigen beleidsvrijheid, voor de oplossing van zulke problemen betekenen? Zijn de uitdagingen waarvoor de overheid staat, niet bij uitstek van dien aard dat de vraag opkomt of het adagium van primair decentraal en autonomie van gemeenten nog wel juist is? Dringt het besef niet steeds meer door dat er juist meer centrale regeling en sturing vereist is?

Ook de Raad van State wijst daarop in haar voorlichting van april dit jaar: "Die roep om meer centrale sturing komt voort uit de grote en soms conflicterende claims op de beperkt beschikbare openbare ruimte vanwege de behoefte aan veel meer woningen, de ruimtelijke effecten van de energietransitie en de natuurbeschermingsopgave als gevolg van de stikstofproblematiek." Zegt de Raad van State hier eigenlijk niet dat ons denken over de verhouding centraal-decentraal en het primaat van decentrale beleidsvrijheid en autonomie een beetje achter de feiten aanloopt?

De klimaatcrisis en het voorkomen van een nieuwe pandemie vereisen dat onze veestapel sterk moet worden ingekrompen. Wat onze fractie betreft moet dat met 75%, andere fracties hebben 50% gezegd en sommige fracties die heel graag willen meeregeren, doen daar nog een percentage af. Maar hoe je het ook wendt of keert, de veestapel en agrarische gebieden zullen verdwijnen. Dat vereist landelijke regie. Geen gemeentelijke, maar landelijke. De gronden die vrijkomen, kunnen voor natuur en voor woningbouw worden gebruikt, maar ook dat vereist landelijke regie. Om klimaateisen te kunnen bereiken, is strengere milieuwetgeving nodig en zal het Rijk de regie moeten nemen over het toezicht en de handhaving. Ook dat is centrale bemoeienis.

We moeten naar groene steden en dorpen, nieuwbouw moet natuurinclusief worden, met groene daken en gevels, en gemeenten zullen moeten voldoen aan minimumnormen voor kwalitatief groen per inwoner. We moeten naar gasvrije huizen, isolatie, verduurzaming, kortom: naar landelijke bouweisen.

Voorzitter. Wie zijn gezonde verstand gebruikt, ziet dat er niet aan te ontkomen valt. Om de noden van vandaag en de toekomst op te lossen, zijn veel regelingen en beleid primair op centraal niveau vereist. Een centrale sturing en regie zullen onvermijdelijk zijn.

Interruptie door de heer Van Hattem (PVV):

Ik hoor de heer Nicolaï nu pleiten voor hele sterke, nationale, centrale sturing op deze gebieden, om die groene utopie maar mogelijk te maken. Maar waar blijft de burger in dit verhaal? Ik ken de heer Nicolaï toch ook als een pleitbezorger voor de positie van de burger en zijn eigen leefomgeving. Heeft de burger dan helemaal geen vat meer op de eigen leefomgeving? Kan hij daar geen richting meer aan geven? Mag er alleen maar top-down worden bepaald wat er met de leefomgeving in Nederland gebeurt?

De heer Nicolaï:

Ik hoop dat de heer Van Hattem zich ervan bewust is dat hij door burgers gekozen is. Hier, door zijn deelname aan deze vergadering, neemt hij ook deel aan die regie.

De heer Van Hattem (PVV):

Ik ben inderdaad door de burgers verkozen, maar dit moet evengoed gebeuren op lokaal niveau. Juist op dat lokale niveau is het van belang dat er zo direct mogelijk input kan worden geleverd op de directe leefomgeving. Daar moeten zo veel mogelijk zaken zo goed mogelijk worden ingericht, waarbij met de lokale belangen rekening wordt gehouden. Stapt de heer Nicolaï nu vanwege het bereiken van die groene utopie maar over die burgers heen, die dan op lokaal niveau helemaal niks meer hebben in te brengen? Komt er één groot, landelijk maatwerk en wordt er één keurslijf aan landelijke beleid neergelegd, waarbij de lokale factor niet meer telt en waarbij de burger geen rol meer heeft in zijn eigen leefomgeving?

De heer Nicolaï:

Ik denk dat dat per wetgevingsonderdeel bekeken moet worden. Ik probeer alleen aan te geven dat die kleine gemeentes daar beneden niet voor elkaar kunnen krijgen wat er aan enorme opgaven ligt. Ik heb het niet alleen over de groene opgave. Ik geef een paar voorbeelden. Je kunt ook jeugdzorg nemen. Daar hebben we het ook over gehad en daarvan hebben we moeten constateren dat je dat helemaal niet naar die gemeentes had moeten toeduwen. Het gaat om de vraag: wat doe je centraal en wat doe je decentraal? De vraag is niet: wat onttrekken we aan de inspraak van de burgers? Centraal bent u er, en decentraal zijn de gemeenteraden er. Maar welke onderwerpen komen in de gemeenteraden nog aan de orde waar men decentraal invloed op kan uitoefenen, als er zulke enorme opgaven op ons afkomen? Na deze coronacrisis moeten we ook uit een economische crisis komen, moet er een klimaatwet komen, enzovoorts.

De heer Van Hattem:

Dat is dan net de vraag. U wilt alles onder een enorme opgave stellen die over de burgers heen wordt besloten, zoals zo'n klimaatopgave. Maar dan stap je inderdaad als centrale overheid over de burgers heen. Dan passeer je ze. Ik kan me toch niet voorstellen dat de heer Nicolaï op die manier met onze burgers wil omgaan.

De heer Nicolaï:

Ik maak er een beetje bezwaar tegen dat er gezegd wordt dat dat "over de burgers heen" is. Want als ik aan de heer Van Hattem zou vragen wat hij wil, dan kan iemand ook zeggen dat wat de PVV wil "over de burgers heen" is. Nee, we beslissen hier en in de Tweede Kamer over wetten en centrale sturing. Ik ben bang dat er uiteindelijk maar een heel gering gedeelte bij de autonomie van de gemeenten terechtkomt van waar 30 jaar geleden over gedacht werd, toen dat adagium in de Gemeentewet is neergezet.

De heer Van der Linden (fractie Nanninga):

Ik wil toch de heer Van Hattem bijvallen. Het beeld dat ik hier krijg, is dat hier gepleit wordt voor een planeconomie van bovenaf. Laten we bijvoorbeeld de klimaatopgave nemen. Dat punt vind de heer Nicolaï erg belangrijk. Dan zien we op één belangrijk onderdeel hoe dat nu gaat in de spanning tussen Rijk en gemeente, bij het planten van al die windturbines in dichtbevolkt gebied. Is het klimaat dan zo'n onderwerp waarvan de heer Nicolaï zegt: geef dat maar aan het Rijk; dat wijst gewoon locaties aan en zegt waar ze komen en men moet het op lokaal niveau maar slikken omdat de opgave zo groot is?

De heer Nicolaï:

Waar die locaties moeten komen, is een vraag apart, maar de centrale sturing begint natuurlijk bij de vraag of je het in windenergie gaat stoppen, in zonne-energie of in kernenergie. Ik neem toch aan dat dat niet aan de gemeentes is. Dat is centraal. Als je kiest voor windturbines, zul je ook weer centraal moeten uitmaken hoeveel we er dan in Nederland nodig hebben. Vervolgens moet je die een plek geven. Je kunt dat vervolgens niet overlaten aan de gemeentes. Je kunt wel in samenspraak met de decentrale overheden tot een oplossing komen over de verdeling. Uiteindelijk zal er sprake zijn van een centrale sturing. Anders kom je er naar mijn oordeel nooit uit. Het belangrijkste wat ik naar voren wilde brengen, is dat wat er 30 jaar geleden in de Gemeentewet gezet werd eigenlijk een verplichting is tot decentralisatie en dat dat denken niet meer helemaal past bij de opgave waar we de komende jaren voor zullen staan. Ik neem aan dat de heer Van der Linden dat wel met me eens is.

De heer Van der Linden (fractie Nanninga):

Nee, ik ben het daar met de heer Nicolaï absoluut over oneens. Ik denk dat dat heel erg nuttig is, zeker voor die klimaatopgave die u schetst. Ik denk dat het heel goed is dat gemeenten daarover gaan en dat er lokaal wordt gekeken. Als de gemeenteraad en de inwoners daar allemaal enorme fans zijn van de Partij voor de Dieren en zeggen "kom hier met al die windturbines in ons dichtbevolkte gebied, dat vinden we fantastisch voor het klimaat", dan kunnen ze daar geplaatst worden. Maar als die inwoners zeggen "in onze woon- en leefomgeving, waar wij wonen, leven, werken, willen we dat niet", dan niet.

De voorzitter: Wat is uw vraag?

De heer Van der Linden (fractie Nanninga):

Daar zie je die spanning. Het is toch juist een groot goed om zo'n opgave wel lokaal te doen? Dat moeten we toch niet centraal gaan aansturen? Daar krijg je toch juist onvrede door op lokaal niveau?

De heer Nicolaï: Ik weet eigenlijk niet wat mij gevraagd wordt. Ik ga hier nu niet het beleid bedenken over hoe het windturbines moet. Het enige wat ik heb gezegd en waar ik aan wil vasthouden, is dat we moeten oppassen dat we niet vanzelfsprekend zeggen: bij alles wat op het laagste decentrale niveau plaatsvindt, gaat het goed en daar moeten we het zo veel mogelijk houden. Dat is wat er eigenlijk in die bepaling staat: het moet eigenlijk allemaal decentraal.

De heer Van der Linden (fractie Nanninga):

Toch de concrete vraag: ziet u nou niet het risico dat de onvrede, als er zo'n centraal geleide aansturing komt vanuit het Rijk, juist heel erg vergroot kan worden van onderop?

De heer Nicolaï:

Maar de vrede of onvrede in de samenleving hangt toch af van de vraag of de burger gehoord wordt? Als de burger gehoord wordt in het parlement, door de Tweede en Eerste Kamer en door de regering, dan wordt de burger toch ook gehoord? Het is toch niet bij uitstek zo dat de burger alleen maar gehoord wordt als er decentraal besloten wordt?

Mijn vraag is dus of dat adagium niet eigenlijk een beetje achterhaald is. Ik wilde aan de minister vragen hoe zij daartegen aankijkt. Is dat adagium, primair decentraal en versterking van de autonomie van gemeenten, in feite niet enigszins achterhaald door de opgave waarvoor wij ons nu gesteld zien? Daar hoor ik graag iets over. Als vaststaat dat in de komende jaren niet valt te ontkomen aan meer centrale regelingen en meer sturing, dan hoor ik graag welke consequenties de regering daaraan verbindt voor de nieuwe Code interbestuurlijke verhoudingen.

Voorzitter. Juist in het licht van het besef dat centrale regelingen en sturing in de komende periode de uitgangspunten zullen moeten worden, is de noodkreet van de VNG over de financiële situatie van de gemeenten terecht. Meer inschakeling van gemeenten bij uitvoering van rijksregelingen mag niet geschieden, als niet is voorzien in voldoende financiële middelen. Het is eigenlijk bizar dat het in de afgelopen jaren op dat punt zo fout is gegaan. In het derde lid van artikel 108 van de Gemeentewet is immers uitdrukkelijk bepaald dat de kosten voor de uitvoering van zulke medebewindstaken door het Rijk aan gemeenten moeten worden vergoed.

Voorzitter. Dat het fout kon lopen, was het gevolg van het feit dat bij de totstandkoming van zulke regelingen niet goed in kaart was gebracht wat de financiële gevolgen van de uitvoering zouden zijn. Ook deze Kamer treft schuld. De heer Rombouts, maar ook de heer Van der Burg, de heer Kox en de heer Schalk hebben daar al op gewezen. Deze Kamer ging immers akkoord met wetten die goed beschouwd niet de toets aan de uitvoerbaarheid hadden mogen doorstaan. De Raad van State wrijft ons dat in feite nog eens in. Ik citeer: "Allereerst is er bij de decentralisatie vaak onvoldoende oog voor de kosten van de uitvoering van de over te dragen taken. De veronderstelde efficiencywinst wordt in de toelichting van de decentralisatievoorstellen onvoldoende gemotiveerd aan de hand van onderzoeken. Dit leidt ertoe dat de middelen voor uitvoering van de taken ontoereikend zijn." Als wij onze taken als chambre de réflexion goed vervullen, dan mogen zulke wetten eigenlijk niet met goedkeuring hier worden ingevoerd. In feite zijn ze namelijk onvoldoende deugdelijk gemotiveerd.

Gelukkig — dat zeg ik ook tegen de hier aanwezige minister — heeft deze Kamer nu met de invoering van de Omgevingswet wel op dit punt haar medewetgevende taken goed vervuld. Het behoort een eis te zijn dat onafhankelijk van het departement goed wordt onderzocht en onderbouwd uiteen wordt gezet welke financiële middelen nodig zijn voor de uitvoering van de taken die gemeenten onder regie van het Rijk zullen moeten uitvoeren. Is de minister bereid om in het Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving en in het beoordelingskader voor interbestuurlijke verhoudingen de eis op te nemen dat door het CPB of een andere onafhankelijke organisatie dient te worden beoordeeld welke financiële middelen nodig zijn voor de uitvoering van de taken die in de wet aan gemeenten worden opgelegd? Senator Koole stelde eenzelfde vraag.

Voorzitter. Er zijn nog een aantal andere onderwerpen die op dit moment nog niet voldoende stringent aan de orde komen in het Integraal Afwegingskader. Als deze onderwerpen daar wel zouden worden geregeld — ik zeg dat ook tegen de heer Rombouts — dan hebben we als Eerste Kamer toezichtscriteria waar we goed naar kunnen kijken. Ik wijs op drie punten in de voorlichting van de Raad van State. Het eerste punt. Bij decentralisaties komt het eropaan vooraf beter en objectief in kaart te brengen wat dit voornemen concreet inhoudt en welke resultaten ermee worden nagestreefd. Het tweede punt. De wet dient in ieder geval een helder kader te bevatten dat dienstbaar is aan het maken van interbestuurlijke afspraken en het vastleggen van sturingsarrangementen. Het derde punt. Er dient te worden voorkomen dat met het gebruik van het begrip "gezamenlijk besturen" een duidelijke regeling van bestuurlijke verantwoordelijkheid wordt vermeden.

Voorzitter. Is de minister bereid om in het Integraal Afwegingskader, in het beoordelingskader of in de aanwijzingen voor de regelgeving op die drie punten nadere criteria en eisen op te nemen? Dat is niet alleen van belang voor de toetsing door de Raad van State, maar dat is ook van belang als wij als Eerste Kamer gaan kijken of een wetsvoorstel dat in decentralisatie voorziet wel deugdelijk is gemotiveerd.

Voorzitter, tot slot. De Raad van State spreekt over verrommeling wat betreft samenwerkingsverbanden tussen gemeenten. Er zijn hiervoor talloze andere prachtige woorden gebruikt. Een eventuele herziening van het stelsel van het openbaar bestuur zal jaren in beslag gaan nemen. Ik hoorde de heer Otten net al een hele nieuwe grondwet schetsen. Anderen hebben het over staatscommissies gehad. Dat gaat jaren duren. In die periode blijft het aan lagere overheden vrijstaan om gebruik te maken van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het Rijk kan gemeentes zelfs dwingen tot zulke regelingen. Dat leidt tot een meer democratisch tekort, zo oordeelt de fractie van de Partij voor de Dieren. Andere fracties hebben daar ook al op gewezen. Ook de Raad van State wijst daarop. Ik citeer: als gevolg van zulke samenwerkingsvormen kwamen de democratische legitimatie en het draagvlak, die juist noodzakelijk zijn om veranderingen vorm te geven, moeilijker tot stand.

Voorzitter. Is de minister het met ons eens dat er in zulke gevallen sprake is van een tekort aan democratische legitimatie? Is de minister bereid om op korte termijn te onderzoeken welke aanpassingen van de wet aan dat tekort tegemoet zouden kunnen komen? En kan in dat onderzoek de vraag worden betrokken in hoeverre het mogelijk is dat democratische principes zoals het recht van initiatief of amendement ook zouden kunnen gelden bij het vaststellen van voorschriften door organen die op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen verordeningsbevoegdheid hebben gekregen?

Voorzitter. Ik zie met belangstelling uit naar de beantwoording door de minister.